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Einführung in das Thema

Peace Keeping Missionen in der humanitären Hilfe

 

1. Kurzzusammenfassung

UN-Friedensmissionen sind für die Sicherung des Friedens mit militärischen und polizeilichen Mitteln zuständig. Manche Missionen haben auch Aufgaben wie den Wiederaufbau, der dann in humanitäre Aspekte hineinreicht. Solche UN-Friedensmissionen werden von Bevölkerungen und vor allem nichtstaatlichen Konfliktparteien häufig als nicht neutral angesehen.

Die humanitäre Hilfe dagegen wird traditionell durch internationale Organisationen, Nichtregierungsorganisationen (NRO, Non-Governmental Organisations, NGOs) und zwischenstaatliche Entwicklungshilfeprojekte geleistet. Sie beruhen auf dem Prinzip der Neutralität und Unparteilichkeit. Dies soll den humanitären Organisationen ermöglichen, außerhalb des Konfliktes zu stehen und somit die Sicherheit ihrer Mitarbeiter*innen zu wahren. 

Zudem  bleiben die Positionen zur UN-Integration stark polarisiert und schwer einander näher zu bringen. Viele Mitarbeiter*innen der humanitären Hilfe der Vereinten Nationen (United Nations, UN) sind nämlich zutiefst skeptisch, dass die UN-Integration in der Praxis der humanitären Hilfe zugute kommen kann und behaupten, dass es kaum Beweise für ihre Wirksamkeit gibt. Viele NROs sind sogar grundsätzlich gegen die UN-Integration. Sie argumentieren, dass insbesondere in Konfliktsituationen die UN-Integrationsvereinbarungen die Unterscheidung zwischen humanitärem und politischem Handeln verwischen, die humanitären Prioritäten den politischen Vorrechten unterordnen und daher humanitäre Maßnahmen einem erheblichen Risiko aussetzen.
Mit dem Beschluss des Generalsekretärs von 2008 zur UN-Integration wurde versucht, diese Spannungen zu beseitigen. Man hat die Notwendigkeit von Flexibilität bei der Ausgestaltung der UN-Integrationsvereinbarungen in verschiedenen Kontexten betont. Jedoch ist dieser Beschluss veraltet und geht vielen involvierten Akteuren nicht weit genug.

 

2. Punkte zur Diskussion

  • Was kann und sollte eine UN-Friedensmission tun, wenn eine Konfliktpartei versucht, den Zugang humanitärer Hilfe zu einer Region oder Gruppe zu verhindern?
  • In einem Land mit bestehender UN-Mission oder einem Nachbarland kommt es zu einer Naturkatastrophe, mit deren Bewältigung das Land überfordert ist; inwiefern sollte die UN-Mission sich in die Bewältigung einbringen?
  • In UN-Missionen stellen Mitgliedstaaten Soldat*innen und Polizist*innen, die möglicherweise damit weiterhin staatliche Eigeninteressen vertreten. Auch der Auftrag der Mission kann dafür sorgen, dass sie nicht neutral ist oder nicht so wahrgenommen wird. Wie kann sichergestellt werden, dass humanitäre Hilfe unter Beteiligung einer UN-Mission dennoch als neutral wahrgenommen wird? 
  • In welchem Rahmen sind Hilfsmaßnahmen möglich, um damit die Sympathie der Bevölkerung zu gewinnen bzw. wie kann man verhindern, dass die UN-Mission den Eindruck erweckt, die Bevölkerung im Stich zu lassen?

 

3. Einleitung

Derzeit gibt es auf der Welt 12 UN-Friedensmissionen. Diese sind für die Sicherung des Friedens mit militärischen und polizeilichen Mitteln zuständig. Manche Missionen haben auch Aufgaben wie den Wiederaufbau, der dann in humanitäre Aspekte hineinreicht. Solche UN-Friedensmissionen werden von Bevölkerungen und vor allem nichtstaatlichen Konfliktparteien häufig als nicht neutral angesehen, da sie in der Regel auf dem Einverständnis des Gastlandes beruhen. Teilweise ist auch die Bekämpfung einzelner Konfliktparteien (meist Terrororganisationen) oder die Unterstützung der bestehenden Regierung erklärtes Ziel der Mission.

Die humanitäre Hilfe dagegen wird traditionell durch internationale Organisationen, Nichtregierungsorganisationen und zwischenstaatliche Entwicklungshilfeprojekte geleistet. Sie beruhen auf den Prinzipien Humanität, Unparteilichkeit, Neutralität und Unabhängigkeit. Dies soll den humanitären Organisationen ermöglichen, außerhalb des Konfliktes zu stehen und somit die Sicherheit ihrer Mitarbeiter*innen zu wahren. 

Das Gremium soll sich dieser Grundspannung widmen und Wege erarbeiten, wie humanitäre Hilfe und UN-Friedensmissionen zusammen existieren können, um eventuell sogar Vorteile aus der gleichzeitigen Anwesenheit zu ziehen.

 

4. Hintergrund und Grundsätzliches

Das Ende des Kalten Krieges hat interne Konflikte, insbesondere ethnische Konflikte, in einem bisher nicht gekannten Ausmaß ausgelöst und in einigen Fällen verschärft. Massive Bevölkerungsverschiebungen sind eine direkte Folge und manchmal, wie im ehemaligen Jugoslawien, in Georgien und Ruanda, das eigentliche Ziel des Konflikts. Viele der Opfer sind gezwungen, in den Nachbarländern Zuflucht zu suchen, doch viele weitere werden innerhalb ihrer eigenen Grenzen vertrieben.
Die Vielzahl und die Komplexität der humanitären Krisen in der Welt nach dem Kalten Krieg haben einen zunehmenden Bedarf an internationalen Maßnahmen in internen Situationen geschaffen. Ab Ende der 1980er Jahre genehmigte der UN-Sicherheitsrat zunehmend multidimensionale friedenserhaltende Missionen, die politische, militärische und zivile Maßnahmen zur Unterstützung des Übergangs zur Unabhängigkeit oder um den Wechsel vom Krieg zum Frieden zu unterstützen. 
Diese Ziele unter einen Hut zu bringen ist jedoch sehr kompliziert, denn politische und humanitäre Ziele stimmen nicht immer überein und können manchmal sogar im Widerspruch zueinander stehen.
Das Erreichen politischer Ziele kann den Einsatz von Gewalt gegen die eine oder andere Partei erfordern, während humanitäre Maßnahmen auf den Grundsätzen der Unparteilichkeit und Neutralität beruhen. Unparteilichkeit bedeutet, den Opfern auf allen Seiten des Konflikts zu helfen. Neutralität bedeutet nicht nur, unparteiisch zu sein, sondern auch, unabhängig von politischen Zielen und Überlegungen zu sein.

Es versteht sich von selbst, dass eine engere Konsultation und Koordinierung zwischen den politischen, militärischen und humanitären Komponenten in jeder Phase und auf jeder Ebene des Einsatzes unerlässlich ist. 
Das ehemalige Jugoslawien hat beispielsweise eindringlich gezeigt, dass humanitäre Hilfe allein ohne Frieden keine Katastrophe abwenden kann. Die friedenserhaltenden und humanitären Maßnahmen der Vereinten Nationen sind von entscheidender Bedeutung, doch wenn der Frieden ausbleibt, können sie selbst zu Geiseln des Krieges werden. Politische Bemühungen sind unerlässlich, wenn humanitäre Maßnahmen inmitten von Konflikten wirksam bleiben und den Friedensprozess verstärken sollen.

Die entscheidende Frage lautet also: Wie viel Raum kann humanitäres Handeln in UN-Operationen einnehmen, die versuchen, politische, militärische und humanitäre Faktoren zu kombinieren?

 

5. Aktuelles

Anfang der 2000er Jahre traten neue Probleme mit den UN-Friedensmissionen auf: Nach dem Staatsstreich gegen Präsident Jean-Bertrand Aristide Anfang 2004 drohte Haiti im Chaos zu versinken. Der Sicherheitsrat der Vereinten Nationen entsandte 6700 Blauhelme, 1600 Polizist*innen und 1700 weitere zivile Helfer*innen und Diplomat*innen, um die Übergangsregierung zu unterstützen, den Frieden zu sichern und Neuwahlen zu organisieren. Im Laufe der Mission nährte eine Reihe von Übergriffen das Misstrauen. Mehrfach haben UN-Soldaten Einheimische erwiesenermaßen vergewaltigt und sich am sexuellen Missbrauch sowie der Prostitution Minderjähriger beteiligt. Der Super-GAU ereignete sich 2010. Die UN hatte das auslaufende Mandat nach dem verheerenden Erdbeben im Januar noch einmal verlängert und ihre Kontingente sogar aufgestockt. Dann, im Oktober, brach eine Choleraepidemie aus. Mindestens 600.000 Menschen erkrankten, zwischen 8000 und 10.000 starben.
Bereits kurz nach Ausbruch der Seuche kam der Verdacht auf, dass der Erreger aus dem Camp nepalesischer Blauhelme stammte. Eine von der UN beauftragte Kommission bestätigte den Verdacht und andere Expert*innen kamen zu dem Schluss, der Ausbruch hätte durch einfache Prävention verhindert werden können.
Auch die Covid-19-Pandemie führte zu erneuten Bedenken über die Rolle von UN-Friedensmissionen und ihres politischen Einflusses. China nutzte zu Beginn der Covid-19-Pandemie wirksam seine Netzwerke, um dringend benötigte Lieferungen von persönlicher Schutzausrüstung zu beschaffen, zunächst für Chinas Krisenregion selbst – und später, um sie in Entwicklungsländern zu verteilen. Chinas Covid-19-Hilfe umfasste medizinische Hilfsgüter, Ausrüstung und Personal, finanzielle Unterstützung und die Weitergabe von Wissen an über 150 Länder und internationale Organisationen. 
Nicht nur angesichts der Corona-Krise führt Chinas weltpolitisches Streben nach Macht zu internationalen Spannungen. Diese Spannungen können sich möglicherweise auch nachteilig auf die Koordination der humanitären Hilfe auswirken. China spielt eine zunehmend wichtige Rolle im multilateralen System. Die Zusammenarbeit mit und die Kooperationsbereitschaft von China kann jedoch durch politische Streitigkeiten beeinträchtigt werden: sei es über Handel, den Krisenherd Hongkong, die umstrittene Firma Huawei (5G-Ausbau), die Internetplattform WeChat, oder der Einfluss in der Weltgesundheitsorganisation (World Health Organisation, WHO).
Der Dialog über humanitäre Hilfe muss dabei politische Fragen konstruktiv angehen. Die Behandlung von Themen, die für die Zusammenarbeit in der humanitären Hilfe besonders relevant sind, ist von entscheidender Bedeutung. Das wird jedoch schwierig werden, solange die Politik dabei weiter eine Rolle spielt. So sind die Differenzen zwischen den USA und China in Bezug auf die Weltgesundheitsorganisation mit dem US-Präsidentschaftswahlkampf und der gegenwärtigen Führung in China verwoben, während ein Schuldenerlass durch China aus humanitären Gründen mit Fragen der globalen und regionalen Wirtschaftspolitik ebenso zusammenhängt wie mit strategischen Interessen.

 

6. Probleme und Lösungsansätze

Das Hauptproblem ist evident: Es ist unglaublich schwer Frieden und eine humanitär akzeptable Lage in einem Land oder einer Region wiederherzustellen, die von schweren Naturkatastrophen, Kriegen oder Konflikten anderer Art geprägt ist. 

Zudem  bleiben die Positionen zur UN-Integration stark polarisiert. Die Schwierigkeit dabei diese unterschiedlichen Positionen in Einklang zu bringen, liegt in der Tatsache, dass einige Mitarbeiter*innen der humanitären Hilfe der UN zutiefst skeptisch sind, dass die UN-Integration in der Praxis der humanitären Hilfe zugute kommen kann und behaupten, dass es kaum Beweise für das Gegenteil gibt. Auch viele NROs sind grundsätzlich gegen die UN-Integration. Sie argumentieren, dass insbesondere in Konfliktsituationen die UN-Integrationsvereinbarungen die Unterscheidung zwischen humanitärem und politischem Handeln verwischen, die humanitären Prioritäten den politischen Vorrechten unterordnen und daher humanitäre Maßnahmen einem erheblichen Risiko aussetzen.

Lösungsansätze:
Das Konzept der Integration innerhalb des UN-Systems hat sich seit seiner Einführung in den späten 1990er Jahren erheblich verändert. Diese Entwicklung beinhaltet die Erkenntnis, dass Spannungen zwischen den Zuständigkeiten der Vereinten Nationen im Bereich der humanitären Maßnahmen und ihrer Unterstützung der Friedenssicherung und Friedenskonsolidierung entstehen. 

Mit dem Beschluss des Generalsekretärs von 2008 zur UN-Integration wurde versucht, diese Spannungen zu beseitigen, indem die Notwendigkeit von Flexibilität bei der Ausgestaltung der UN Integrationsvereinbarungen in verschiedenen Kontexten betont wurde.
Der Beschluss des Generalsekretärs von 2008 betonte auch die Notwendigkeit, dass diese Vereinbarungen "den Schutz des humanitären Raums” ermöglichen, den humanitären Grundsätzen Rechnung tragen und eine wirksame humanitäre Koordinierung mit allen humanitären Akteuren sicherstellen. 
In der Strategie heißt es außerdem, dass Integrationsvereinbarungen "erhebliche Vorteile für humanitäre Einsätze" seien. Es besteht zwar ein Konsens über die Bedeutung der Kohärenz für die Maximierung der individuellen und kollektiven Wirkung des UN-Systems, aber in einigen humanitären Organisationen der UN und bei vielen NROs gibt es ernsthafte Bedenken hinsichtlich einiger der strukturellen Vorkehrungen, die getroffen wurden, um dies zu erreichen (einschließlich der Dreifachfunktion des DSRSG/RC/HC und der Integration des OCHA-Büros in die Mission).

Manchmal wurden Integrationsvereinbarungen getroffen, um den humanitären Raum zu unterstützen, wie z. B. die Trennung der Rollen von RC und HC in Darfur und Somalia, oder sie haben zu Entscheidungen geführt, die den humanitären Raum geschützt haben. In einigen Fällen haben integrierte Vereinbarungen Vorteile für die humanitären Akteure gebracht. Positive Erfahrungen wurden jedoch häufig durch negative Erfahrungen überlagert, die sich aus der uneinheitlichen Umsetzung der Politik ergaben. Das Ausmaß, in dem die Konzeption, Planung, Umsetzung und Überprüfung der Integrationsvereinbarungen den humanitären Grundsätzen Rechnung getragen und den Schutz des humanitären Raums ermöglicht haben, war uneinheitlich. Dies hat zu Spannungen zwischen den verschiedenen Akteuren innerhalb des UN-Systems sowie zwischen den UN und der humanitären Gemeinschaft im weiteren Sinne geführt bzw. diese verschärft. Die uneinheitliche Umsetzung der UN-Integrationspolitik in Bezug auf den humanitären Raum ist auf eine Reihe von Faktoren zurückzuführen. Dazu gehören ein begrenztes Verständnis und Bewusstsein für die Politik und die Leitlinien unter den Mitarbeiter*innen der humanitären Organisationen und der politischen bzw. friedenserhaltenden Organisationen, ein Mangel an Eigenverantwortung für die Politik bei einigen Mitarbeiter*innen der UN-Organisationen und des OCHA, ein Mangel an Verständnis für die operative Bedeutung der humanitären Grundsätze bei einigen Mitarbeiter*innen der federführenden Abteilungen, ein Mangel an klaren Mindeststandards in Bezug auf Fragen des humanitären Raums in den bestehenden Leitlinien, ein Mangel an Transparenz und Rechenschaftspflicht bei der Entscheidungsfindung und ein unzureichendes Engagement und Investitionen in das Konzept und seine Umsetzung im gesamten UN-System.

Damit die UN-Integration erfolgreich sein kann, bedarf es eines grundlegenden Wandels der Arbeitskultur, eines klaren Engagements auf höchster Ebene und der Bereitstellung angemessener personeller und finanzieller Ressourcen. Im gesamten UN-System (federführende Abteilungen, UN-Organisationen und OCHA) wird jedoch nach wie vor nicht ausreichend in die Umsetzung der UN-Integrationspolitik investiert und ein entsprechendes Engagement an den Tag gelegt, auch im Hinblick auf den Schutz des humanitären Raums. Insbesondere am Hauptsitz der Vereinten Nationen (bei den UN-Organisationen, OCHA und den federführenden Abteilungen) sind die personellen Kapazitäten zur Unterstützung der Entwicklung und Umsetzung der Integrationspolitik schwach ausgeprägt. Die Vertretung von OCHA und einigen UN-Organisationen in wichtigen politischen oder operativen Diskussionen auf hoher Ebene zum Thema Integration ist uneinheitlich und oft nicht hochrangig genug. 
Darüber hinaus wurde nur in begrenztem Umfang in die Schulung und Sensibilisierung von Mitarbeiter*innen der UN-Organisationen, von OCHA und der federführenden Abteilungen vor Ort und in den zentralen Dienststellen auf allen Ebenen investiert, um die Bedeutung der Integration für die strategischen Ziele zu verdeutlichen und zu zeigen, wie die Probleme im Zusammenhang mit dem humanitären Raum angegangen werden können. Bestehende Mechanismen auf Ebene der zentralen Dienststellen wie die I(M)TFs, die ISG und der Politische Ausschuss werden nicht konsequent genutzt und haben sich daher nicht immer als transparente Streitbeilegungsmechanismen erwiesen, wenn vor Ort Meinungsverschiedenheiten zu Fragen des humanitären Raums auftreten.

Unparteilichkeit und Neutralität der humanitären Aktion bei friedenserhaltenden Operationen sind leichter zu wahren, wenn die politischen Ziele des Einsatzes klar sind und von den Parteien akzeptiert werden. Wenn die politischen Ziele unklar sind und die friedenserhaltenden Maßnahmen inmitten eines Konflikts eingeleitet werden und sich zu Durchsetzungsmaßnahmen entwickeln, kann es zu Spannungen zwischen den politischen, militärischen und humanitären Komponenten kommen. 
In allen Situationen ist es für die humanitären Organisationen unerlässlich, den streng unpolitischen, neutralen und unparteiischen Charakter ihres Mandats zu wahren. Dies muss nicht nur geschehen, sondern auch so wahrgenommen werden, denn es geht um den Schutz der Menschen. Bei humanitären Maßnahmen geht es nicht nur um die Bereitstellung von Hilfsgütern, sondern in erster Linie um die Gewährleistung der grundlegenden Menschenrechte und der Sicherheit der Opfer. Der "humanitäre Raum" für solche Maßnahmen kann durch Verhandlungen gewonnen werden. Frieden kann jedoch nur durch politische Lösungen erreicht werden. 
Es steht den humanitären Organisationen nicht zu, die Anwendung von Gewalt zu unterstützen oder abzulehnen, aber es kann ihnen obliegen, sich von der Durchsetzung zu distanzieren, um ihr Mandat zu wahren.

 

7. Hinweise zur Recherche

Es empfiehlt sich, wenn man sich zunächst einen allgemeinen Überblick über die Geschichte der UN-Friedensmissionen verschafft, damit man zum Teil auch versteht, weswegen manche UN-, EU-Missionen überhaupt stattfinden oder weshalb sie kritisiert werden. Dazu empfiehlt sich unter anderem die Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen, aber auch als grobe Grundlage, Wikipedia. Einen Überblick über fast alle laufenden und verlängerten UN-Missionen erhält man unter folgendem Link: https://peacekeeping.un.org/en/where-we-operate 

 

8. Lexikon 

NGO - Non-governmental Organisation (Nichtregierungsorganisation)
DPKO - Departement of Peace Operations (Hauptabteilung Friedenssicherungseinsätze)
OCHA - United Nations Office for the Coordination of Humanitarian Affairs (Amt der Vereinten Nationen für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten)
I(M)TFs - Integrated Task Force/Integrated Mission Task Force, Task Forces für von der Hauptabteilung Politische Angelegenheiten (DPA-)geführte Missionen werden ITF genannt, während die für DPKO-geführten Missionen als IMTFs bezeichnet werden. Während sie im Hauptquartier angesiedelt sind, gehören zu ihnen auch die Partner vor Ort in der Mission und das UN-Länderteam.
ISG - Iraq Survey Group
DSRSG/RC/HC - Deputy Special Representative of the Secretary-General/Resident Coordinator/Humanitarian Coordinator

 

9. Quellenangaben und weiterführende Links 

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