Umsetzung der Agenda "Frauen, Frieden und Sicherheit" in der Friedenskonsolidierung

Kurzzusammenfassung

Die Friedenskonsolidierung (post-conflict peacebuilding) ist eine von mehreren Maßnahmen der Vereinten Nationen zur Sicherung des internationalen Friedens und der Sicherheit in der Welt. Friedenskonsolidierung findet statt, bevor in einem Land ein Konflikt beginnt oder nachdem er beendet ist, also nicht während der aktiven Phase eines Konfliktes. Die Friedenskonsolidierung zielt darauf ab, auf allen Ebenen das Risiko eines Rückfalls in einen Konflikt zu verringern und die Grundlage für nachhaltigen Frieden und Entwicklung in einem Land zu schaffen.

Frauen haben in der Vergangenheit sowohl bei der Friedenskonsolidierung als auch in der Konfliktbeilegung eine eher kleinere Rolle gespielt. Dies ist fatal, denn besonders die Friedenskonsolidierung adressiert den alltäglichen Bereich. Eine Repräsentation aller gesellschaftlichen Gruppen wird damit zu einem entscheidenden Garanten des Erfolgs.  ,

Mit der Resolution 1325 des UN-Sicherheitsrats aus dem Jahr 2000 und neun weiteren Resolutionen in den Folgejahren wurde daher versucht die Rolle der Frauen auf allen Ebenen der Konfliktbearbeitung zu stärken, die Gender-Perspektive einzubinden sowie Frauen und Mädchen vor sexueller Gewalt zu schützen. 

In der Umsetzung der Resolutionen sind vereinzelt Erfolge zu verzeichnen. Doch insgesamt erweist sich die Umsetzung auf nationaler Ebene jedoch als schwierig. Gleichzeitig bestehen Finanzierungslücken für die Vorhaben.

Punkte zur Diskussion

• Wie kann die Zivilgesellschaft vor Ort besser bei der Umsetzung der Resolution 1325 integriert werden?
• Wie können Frauen besser am wirtschaftlichen Aufschwung nach einem Konflikt beteiligt werden?
• Wie können Staaten motiviert werden, nationale Aktionspläne zur Umsetzung der Resolution zu schaffen?
• Inwiefern sollten Gender Trainings bei der Umsetzung der Resolution einbezogen werden?
• Wie können die Projekte langfristig finanziert werden?
• Wie steht Ihr Land zur Kritik an den Ansätzen der UN? Wie könnte dieser begegnet werden?

Einleitung

Die Entscheider über Krieg und Frieden sind meistens Männer. Bei Mediationen in Post-Konfliktgebieten sind nur zu drei Prozent Frauen beteiligt. Nur 13 Prozent aller Verhandler*innen von Friedensabkommen und nur vier Prozent der Unterzeichner*innen sind weiblich. Die Maßnahmen, die in diesen Abkommen beschlossen werden, betreffen aber die Gesellschaft als Ganzes. Gerade die Friedenskonsolidierung versucht Spannungen im Alltag zu verhindern und abzubauen. Häufig sind es gerade Frauen, die besonders stark unter Konflikten leiden. Beispielsweise kommt es zu sexualisierter Gewalt gegenüber Frauen durch Konfliktakteure. Auch nach einem Konflikt spielen Frauen eine besondere Rolle im Wiederaufbau.

Hintergrund und Grundsätzliches

Am 31. Oktober 2000 verabschiedete der UN-Sicherheitsrat die erste Resolution  zum Thema “Frauen, Frieden und Sicherheit” (S/RES/1325). Es war das erste mal, dass sich der Sicherheitsrat mit einem breiteren Thema, nämlich Frauen und Sicherheit, beschäftigt und nicht mit einer bestimmten Gefahrensituation, wie in den Jahren zuvor. In den folgenden Jahren verabschiedete der UN-Sicherheitsrat noch neun weitere Resolutionen diesem Thema [1820 (2008), 1888 (2009), 1889 (2009), 1960 (2010), 2106 (2013), 2122 (2013), 2242 (2015), 2467 (2019) und 2493 (2019)].

Diese Resolution 1325 steht auf drei Grundpfeilern:

• Der erhöhten Partizipation von Frauen auf allen Ebenen der Konfliktbeilegung und in Friedensprozessen, insbesondere als Militärbeobachterinnen, als Zivilpolizistinnen und als humanitäres Personal.
• Der Einbindung einer Gender-Perspektive.
• Der Schutz von Frauen und Mädchen vor sexueller Gewalt.

Darüber hinaus fordert die Resolution gender-sensible Trainings und die Beachtung der besonderen Bedürfnisse von Ex-Kombattantinnen, die beispielsweise nach bewaffneten Konflikten gefährdeter sind als Ex-Kombattanten, in Abhängigkeitsverhältnisse zu geraten. 

All das sind Aspekte, die auch in der Friedenskonsolidierung eine große Rolle spielen. In seiner Resolution 1889 aus dem Jahr 2009 erkannte der Sicherheitsrat an, dass es eine enge Verbindung zwischen dem sozialen und wirtschaftlichen Empowerment von Frauen und dem Erfolg der Friedenskonsolidierung nach Konflikten gibt.

Die Friedenskonsolidierung ist eine von mehreren Maßnahmen der Vereinten Nationen zur Sicherung des internationalen Friedens und der Sicherheit. Friedenskonsolidierung findet statt, bevor in einem Land ein Konflikt beginnt oder nachdem er beendet ist, also nicht während der aktiven Phase eines Konfliktes. Die Friedenskonsolidierung zielt darauf ab, auf allen Ebenen das Risiko eines Rückfalls in einen Konflikt zu verringern und die Grundlage für nachhaltigen Frieden und Entwicklung in einem Land zu schaffen. Sie ist ein komplexer, langfristiger Prozess zur Schaffung der notwendigen Voraussetzungen für einen dauerhaften Frieden. Nach Beendigung der Kampfhandlungen benötigen die betroffenen Länder häufig Unterstützung beim Aufbau der staatlichen Institutionen, die für die Aufrechterhaltung von Recht und Ordnung (z. B. die Ausbildung einer neuen Polizei), das Gesundheits- und Bildungswesen und andere durch gewaltsame Konflikte zerstörte Infrastruktur. Dazu können auch Maßnahmen wie die Entwaffnung, Demobilisierung und Wiedereingliederung von Soldat*innen, die Überwachung von Wahlen und die Wiedereingliederung von Geflüchteten gehören. Im Mittelpunkt der Friedenskonsolidierung steht der Versuch, ein gesellschaftliches System zu schaffen, das in der Lage ist, Streitigkeiten friedlich beizulegen, seine Zivilbevölkerung zu schützen und die Achtung der Menschenrechte zu gewährleisten.

In die Konzeption der Friedenskonsolidierung sind Frauen immer noch unzureichend eingebunden. Dabei werden eine Vielzahl an Gründen vorgebracht, weshalb Frauen eine größere Rolle in der Friedenskonsolidierung spielen sollten:

• Noch immer sind es mehr Männer als Frauen, die in Konflikten aktiv als Kombattanten beteiligt sind. Daraus wird teilweise die Meinung abgeleitet, Frauen sollten besonders in Vertrauensbildungsprozesse, die ein wichtiger Teil der Friedenskonsolidierung sind, integriert werden.
• Sexuelle Gewalt wird oftmals als Kriegsmittel systematisch eingesetzt, da durch Vergewaltigungen Überlegenheit ausgedrückt und die Moral der feindlichen Gruppen untergraben werden soll. Dies betrifft sowohl Frauen als auch Männer, aber Frauen und Mädchen in deutlich höherem Maße. Daher wird häufig die Forderung formuliert, Frauen einerseits in die Aufklärung dieser Verbrechen zu involvieren. Andererseits müssten Frauen stärker in die Arbeit der Gremien einbezogen werden, die versuchen, solche Verbrechen zu verhindern.
• Da davon ausgegangen wird, dass Soldatinnen und Polizistinnen die Bedürfnisse von Ex-Kombattantinnen besser verstehen können, werden sie oftmals als qualifizierter angesehen für die Mitarbeit in Frauengefängnissen.
• Soldatinnen, Polizistinnen und zivile Helferinnen können in einer Art Vorbildfunktion agieren und somit zum Empowerment von Frauen vor Ort beitragen.

Aktuelles

Im Jahr 2010 veröffentlichte der Generalsekretär einen Bericht über die Beteiligung von Frauen an der Friedenskonsolidierung (S/2010/466). Darin identifizierte er die Bedürfnisse von Frauen in Post-Konflikt-Situationen und nannte Maßnahmen, um ihr Recht auf volle Beteiligung zu gewährleisten. Der Bericht führte zum 7-Punkte-Aktionsplan , der gezielte Ziele festlegt, die darauf abzielen, die Beteiligung von Frauen an allen Aspekten der Friedenskonsolidierung zu erhöhen, einschließlich Rechtsstaatlichkeit, Regierungsführung nach Konflikten und wirtschaftliche Erholung.

Im Jahr 2020 brachte Russland einen Resolutionsentwurf in den Sicherheitsrat ein, der beispielsweise versuchte, die gleichberechtigte Teilhabe von Frauen an allen Aspekten von Frieden und Sicherheit aufzuweichen. Zudem wurden in Russlands Resolutionsentwurf die Mitgliedstaaten an keiner Stelle dazu aufgefordert, ihre grundlegenden Verpflichtungen zur Rechenschaftspflicht für geschlechtsspezifische Gewalt einzuhalten. Doch die Mehrheit der Mitglieder im Sicherheitsrat lehnte den russischen Resolutionsentwurf ab. 

Probleme und Lösungsansätze

Bei der Beteiligung von Frauen an Friedensprozessen geht es um mehr als die Gleichstellung der Geschlechter. Es geht darum, Lösungen zu schaffen, die die Bedürfnisse aller Menschen in konfliktbetroffenen Gebieten widerspiegeln und sich mit den zugrunde liegenden Bedingungen auseinandersetzen, die Konflikte überhaupt erst auslösen. Es geht um den Abbau von Systemen, die Gewalt zulassen und fördern.

Internationale Ebene

Seit 2010 verfasst der UN-Generalsekretär jährlich einen Bericht zur Umsetzung der Resolution 1325. Im Jahresbericht 2022 zieht der Generalsekretär Bilanz der aktuellen Lage und macht Vorschläge von Maßnahmen, die umgesetzt werden könnten. 

Ein wichtiger Aspekt ist die Einbeziehung der Frauen in den wirtschaftlichen Aufschwung nach einem Konflikt. In Afghanistan ist die Beschäftigung von Frauen seit der Machtübernahme der Taliban massiv zurückgegangen, was zu einem unmittelbaren Verlust von bis zu 5 % des afghanischen BIP führte. Schätzungen zufolge würde im Jemen die Stärkung der Rolle der Frau das Pro-Kopf-BIP bis 2050 um fast 30 Prozent steigern. Und doch liegt die Quote der Erwerbsbeteiligung von Frauen bei weniger als 10 Prozent. 

Einige Initiativen zielen darauf ab, diese Trends umzukehren. In Kolumbien stellen Frauen einen bedeutenden Anteil der Teilnehmer*innen an Programmen zur Umsetzung des Friedensabkommens. Die Unterstützung durch den Fonds für Friedenskonsolidierung hat dazu beigetragen, die Zahl der Frauen in den Landeskommissionen im Niger zu erhöhen. Im Irak reservieren die Banken 25 Prozent der Geschäftskredite für Frauen und Nepal gewährt Frauen Steuerbefreiungen für Grundbesitz. Im Südsudan kündigte die Weltbank einen Zuschuss von 70 Millionen Dollar zur Finanzierung von Programmen zur sozialen und wirtschaftlichen Stärkung von Frauen und Mädchen an.

Damit lokale Frauen nicht nur als Opfer verstanden werden, sondern auch als aktiv Handelnde, müssen sie eine aktive Rolle in den Friedensprozessen einnehmen. Frauen sollten in Versöhnungsprozesse eingebunden werden. Außerdem könnte ein Augenmerk darauf geworfen werden, dass die Beteiligung von Frauen am Wiederaufbau und an zukunftsweisenden Projekten erhöht wird. Beispielsweise, indem Frauen besondere materielle und ideelle Unterstützung bekommen, zum Beispiel durch besondere Bildungsangebote

Gender Trainings versuchen die im Militär konstruierten Vorstellungen von „männlichen“ Charaktereigenschaften von Soldat*innen zu verändern, um Probleme des sexuellen Missbrauchs oder Sexismus durch Blauhelmsoldat*innen anzugehen.

Laut dem Bericht des UN Generalsekretärs sollten Nationalstaaten dafür sorgen, dass verfolgte Friedensaktivistinnen beschleunigtes Asyl erhalten. Zudem sollten sie schnelle und flexible Finanzmittel für den Schutz von Friedensaktivistinnen und Menschenrechtsverteidigern in dringenden Einzelfällen zur Verfügung zu stellen. In Absprache mit den betroffenen Personen sollten auch alle erforderlichen Maßnahmen zur Verbesserung der digitalen und physischen Sicherheit der betroffenen Person ergriffen werden. 

Nationalstaatliche Ebene

Ein nach wie vor wichtiges Instrument zur Umsetzung sind nationale Aktionspläne. Aktuell haben 103 Länder und Gebiete einen nationalen Aktionsplan verabschiedet. Kürzlich sind Marokko und Uruguay im Jahr 2022 und Kasachstan, Malawi, Mexiko, Peru und die Vereinigten Arabischen Emirate im Jahr 2021 dazugekommen. Das Gremium kann sich überlegen, wie weitere Staaten dazu gebracht werden können, nationale Aktionspläne zu verabschieden. 

Außerdem sollten die Aktionspläne besser mit anderen Plänen abgestimmt werden, die sich mit Frieden, Sicherheit und den Menschenrechten der Frauen befassen. Ein Schwachpunkt der meisten Pläne ist die Erfassung der Ergebnisse. Die meisten Aktionspläne erfassen, welche Maßnahmen ergriffen werden, aber nicht wie die Ergebnisse aussehen. Laut dem Generalsekretär müssen nationale Aktionspläne an ihren Auswirkungen auf das Wohlbefinden aller Frauen und Mädchen gemessen werden. Hier sollten Maßnahmen getroffen werden, um weitere Staaten zu motivieren, ebenfalls nationale Aktionspläne für die Umsetzung der Resolution 1325 zu schaffen. 

Diese Maßnahmen könnten beispielsweise gewisse Anreize beinhalten, die die Staaten auf bilateraler Ebene oder auf Ebene der Vereinten Nationen beschließen. So können Staaten finanzielle Hilfe zur Unterstützung der Schaffung und Umsetzung von nationalen Aktionsplänen für andere Staaten beschließen. Auch könnte versucht werden, das Wissen darüber, wie solche Aktionspläne erstellt werden, zu teilen, damit das Wissen, das andere Staaten im Prozess der Schaffung dieser Aktionspläne erhalten haben, nicht ungenutzt bleibt.

Regionale Ebene

Regionale Organisationen können auch eine wichtige Rolle bei der Stärkung der Überwachung und der Berichterstattung über die Verpflichtungen im Bereich Frauen und Frieden und Sicherheit spielen. Zwölf regionale und subregionale Organisationen haben Aktionspläne und Strategien zu Frauen, Frieden und Sicherheit. Die Afrikanische Union bietet ihren Mitgliedstaaten beispielsweise technische Unterstützung bei der Überwachung der Fortschritte in der Region.

Finanzierung

Eine der wichtigsten Punkte ist aber die Finanzierung. Mit der sich verschlechternden globalen Sicherheitslage und den schwierigen wirtschaftlichen Bedingungen, die durch die COVID-19-Pandemie ausgelöst wurden, haben sich Ungleichheiten verschärft. Die bilaterale Hilfe zur Unterstützung von feministischen, frauengeführten und Frauenrechtsorganisationen und Frauenrechtsbewegungen in fragilen oder konfliktbetroffenen Ländern ist 2020 auf 150 Millionen Dollar zurückgegangen (2019 181 Millionen Dollar). Die Finanzierungen sind zudem meistens projektbasiert. Das sorgt bei den Frauenorganisationen für  fehlende Planbarkeit. 

Kritik am Geschlechterkonzept der Vereinten Nationen

Abschließend sei noch ein wichtiger Punkt angemerkt. Die Vereinten Nationen nennen das Thema Geschlechtergerechtigkeit seit einigen Jahren als eines von höchster Relevanz. Folglich werden alle Maßnahmen der UN auf dieses Thema durchleuchtet und es findet sich kaum ein Dokument, dass nicht das Wort “gender” enthält. Kritiker*innen merken allerdings an, dass dadurch dieses Thema zur reinen Stichwort-Nennung wird.

Auch die Methode, mit der das Thema Geschlechtergerechtigkeit angegangen wird, wird kritisiert. Statt Stereotype abzubauen, würden sie verstärkt. So zum Beispiel, wenn die Relevanz von Frauen in Vertrauensbildungsprozessen hervorgehoben wird. Hier würden Frauen als grundsätzlich friedlicher und kommunikativer dargestellt. Außerdem würden sie von der UN als schutzbedürftige Opfer stilisiert, was das alte Stereotyp der Frau als schwächlich und unselbstständig aufgreife.

Ein weiterer Kritikpunkt ist, dass die Vereinten Nationen das Thema Geschlechtergerechtigkeit einer binären Geschlechter-Logik folgend adressieren. Dies zeigt sich schon an dem Namen der Resolutionen. Stets geht es um Frauen, ohne dabei auf andere geschlechtliche Identitäten einzugehen.

Es gilt also, die Position Ihres Staates/Organisation bezüglich einer Vielzahl an Fragen zu klären. Eines ist dabei ganz entscheidend: Nur weil Ihr Land national nicht das beste Beispiel für Geschlechtergerechtigkeit sein mag, heißt das nicht, dass es diese auf internationaler Bühne ablehnt. So haben 189 Staaten die UN-Konvention zur Beseitigung jeder Form von Diskriminierung der Frau ratifiziert; darunter auch Staaten, die nicht gearde für ihre progressive Position beim Thema Frauenrechte bekannt sind. Kritische Stimmen bei diesem Thema werden auf internationalem Parkett sehr diplomatisch geäußert und zwischen den Zeilen versteckt. 

Die zweite Frage, die Sie sich stellen müssen: Welchen Blick hat Ihr Land auf die genannten Probleme? Wie stark ist Ihr Land in der Friedenskonsolidierung aktiv, auf welcher Seite steht es? Und was würden die Lösungsansätze für die Rolle Ihres Landes in der Friedenskonsolidierung bedeuten? Zu guter Letzt steht die Frage im Raum, wie ihr Land mit der Kritik umgeht, die an die UN herangetragen wird – Stereotype würden reproduziert und die in einer binären Geschlechter-Logik gedacht? 

Hinweise zur Recherche

Es empfiehlt sich, wenn man sich zunächst einen allgemeinen Überblick über die Mittel der Friedenskonsolidierung verschafft, damit man auch versteht, weswegen bestimmte Maßnahmen zur Stärkung der Frauen im Friedensprozess überhaupt erwogen werden. Dazu gehört etwa die Einbeziehung der Frauen in den wirtschaftlichen Aufschwung. Für die Recherche sind unter anderem die Veröffentlichungen der Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen sinnvoll. Im Jahresbericht des UN-Generalsekretärs zur Umsetzung der Resolution 1325, lassen sich viele Informationen zum Stand der Umsetzung und Idee für weitere Maßnahmen finden (Es kann schon sehr hilfreich sein, das Fazit ab Seite 29 zu lesen). 

Darüber hinaus kann die Umsetzung der Resolution auf nationaler Ebene betrachtet werden, um die Position einzelner Mitgliedstaaten herauszuarbeiten. Hier ist auch auf Resolutionsentwürfe bestimmter Länder und die Debatten im Sicherheitsrat zu Frauen, Frieden und Sicherheit hinzuweisen.

Lexikon

Kombattant*innen: Die Menschen, die während eines Konfliktes auf einer der verschiedenen Seiten kämpfen. 

Empowerment: Mit Empowerment bezeichnet man Strategien und Maßnahmen, die den Grad an Autonomie und Selbstbestimmung im Leben von Menschen oder Gemeinschaften erhöhen sollen und es ihnen ermöglichen, ihre Interessen eigenmächtig, selbstverantwortlich und selbstbestimmt zu vertreten.

feministische Außenpolitik: Feministische Außenpolitik basiert auf der Überzeugung, dass Geschlechtergerechtigkeit und gleichberechtigte Teilhabe Voraussetzung für nachhaltigen Frieden und Sicherheit in der Welt sind. Sie versucht, patriarchale Strukturen zu zerschlagen und fordert eine Abkehr von der Fokussierung auf militärische Gewalt, Dominanz und Unterdrückung.

Quellenangaben und weiterführende Links

https://www.bpb.de/themen/kriege-konflikte/dossier-kriege-konflikte/54774/friedenskonsolidierung-herausforderungen-und-praxis/ 

https://peacekeeping.un.org/en/terminology 

Fiedler, Charlotte/ Mroß, Karina (2017): Post-Konflikt-Gesellschaften: Chancen für den Frieden und Arten internationaler Unterstützung. Analysen und Stellungnahmen 5/2017 Bonn: Deutsches Institut für Entwicklungspolitik.

https://www.un.org/fr/node/44709 

https://www.peacewomen.org/why-WPS/the-problem 

https://dgvn.de/meldung/die-geschlechterdimension-von-krieg-und-frieden 

https://www.cfr.org/womens-participation-in-peace-processes/why-it-matters 

https://internationalepolitik.de/de/feministische-aussenpolitik-0 

https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/themen/feministische-aussenpolitik 

Jahresbericht 2022 des UN Generalsekretärs zur Umsetzung der Resolution 1325: https://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/S-2022-740.pdf