Einbindung polizei- und truppenstellender Staaten

Kurzzusammenfassung

Friedenssicherung sind darauf ausgelegt, unmittelbar nach einem Konflikt den neu gewonnenen und häufig noch brüchigen Frieden zu sichern. Konkret bedeuten die Einsätze, dass (zumeist) eher leichter bewaffnete Truppen oder auch Polizeieinheiten in die betroffenen Staaten oder Regionen entsendet werden. Das Mandat, d.h. die Aufgaben für die Mission, wird durch den Sicherheitsrat erteilt. Finanziert werden die Missionen zum Großteil von Staaten aus dem Globalen Norden. Das Personal für die Mission wird allerdings vorwiegend von Ländern des Globalen Südens gestellt. Diese Personalsteller haben allerdings wenig Einfluss auf die Gestaltung der Mission und werden nicht selten überfordert. Fehlende Ausrüstung und Ausbildung tun ihr Übriges. In der Vergangenheit wurden bereits Versuche unternommen, um die Personalsteller stärker in die Prozesse einzubeziehen. Doch es ist ein zähes Ringen um Kompetenzen und bisher wurden nur wenige hilfreiche Mechanismen geschaffen.

Punkte zur Diskussion

• Welche Position nimmt Ihr Staat/Ihre Organisation in dem System der Friedenssicherung ein? Wie stehen Sie zu der Ausdehnung der Mandate? 
• Wie könnte das Sekretariat helfen, die Sicherheitskräfte stellenden Staaten in Zukunft mehr an der Mandatierung von Friedenssicherungseinsätzen zu beteiligen?
• Wie ließe sich der Prozess der vorab Konsultation formalisieren? Und ist dies überhaupt wünschenswert?
• Wie kann die Ausbildung der Blauhelmsoldat*innen verbessert werden? Wie lassen sich einheitliche Standards besser durchsetzen?
• Wie kann dem Problem der fehlenden Ausrüstung der Blauhelmsoldat*innen begegnet werden?

Einleitung

UN-Bürokrat*innen sind nicht gerade für eine leicht verständliche Ausdrucksweise bekannt. Wie sonst kann man erklären, dass solche Abkürzungen zustandekommen: UNPREDEP. Doch bisweilen durchweht ein kreativer Geist die kargen Gänge der UN und Begriffe wie “Weihnachtsbaum-Resolutionen” (im Original Christmastree resolutions) entstehen. Hinter diesem lustig klingenden Begriff verbirgt sich allerdings ein ernstes Thema, denn es geht um Friedenssicherungseinsätze (peacekeeping). Beauftragt durch den Sicherheitsrat (SR), sollen Blauhelmsoldat*innen aus den Mitgliedstaaten den brüchigen Frieden in Staaten oder Regionen sichern. Welche Aufgaben, das sogenannte Mandat, den Soldat*innen dabei zukommt, legt der SR fest. Diese Mandate wurden in den vergangenen Jahren immer mehr ausgeweitet, sodass man von Weihnachtsbaum-Resolutionen spricht, wenn die Aufgaben der Blauhelme besonders vielfältig sind. Welche Probleme sich daraus ergeben, erklärt dieser Text.

Hintergrund und Grundsätzliches

Die Vereinten Nationen wurden 1945 als Reaktion auf die verheerenden Folgen beider Weltkriege gegründet. In der Präambel der UN-Charta ist die Absicht der Organisation benannt: “Wir, die Völker der Vereinten Nationen, fest entschlossen [...] unsere Kräfte zu vereinen, um den Weltfrieden und die internationale Sicherheit zu wahren…”. 

Und auch wenn die Zahl der Kriege im 20. und 21. Jahrhundert bedeutend abnahm, ist die Welt noch weit von einem Weltfrieden entfernt. So hat die UN Instrumente entwickelt, um Gewalt einzudämmen. Friedenssicherung (peacekeeping) ist darauf ausgelegt, unmittelbar nach einem Konflikt den neu gewonnenen und häufig noch brüchigen Frieden zu sichern. Konkret bedeuten die Einsätze, dass (zumeist) eher leichter bewaffnete Truppen oder auch Polizeieinheiten (im Folgenden als UN-Sicherheitspersonal bezeichnet) in die betroffenen Staaten oder Regionen entsendet werden. Die Missionen sind dabei von drei Grundsätzen geprägt:

1. Ein Einsatz erfolgt nur, wenn der/die Staat/en, in dem er stattfinden soll, der Mission auch zustimmt/zustimmen oder aber der SR ein Mandat nach Kapitel VII der UN-Charta erteilt.
2. Das UN-Sicherheitspersonal ist der Unparteilichkeit verpflichtet, und verfolgt keine weiteren politischen Ziele außer der Stabilisierung des Friedens.
3. Gewalt darf das UN-Sicherheitspersonal nur zur Selbstverteidigung anwenden oder wenn es das Mandat gebietet.

Die Vereinten Nationen selbst haben keine Armee zur Verfügung, und so sind sie auf die Hilfe ihrer Mitgliedstaaten angewiesen. Diese stellen Truppen und Polizeieinheiten zur Verfügung. Entscheidend ist, dass die Formulierung des Mandats, dessen Finanzierung und Ausführung nicht durch den gleichen Akteur erfolgen – im Gegenteil. 

Der Sicherheitsrat formuliert das Mandat. Er besteht aus fünf ständigen Mitgliedern (die Vereinigten Staaten von Amerika, das Vereinigte Königreich, Frankreich, Russland und China) und zehn, auf eine Dauer von zwei Jahren gewählte Mitglieder. Die Ständigen Fünf haben bei den Entscheidungen des Sicherheitsrats ein Vetorecht. Sie besitzen daher eine besondere Dominanz im Gremium.

Finanziert werden die Missionen durch verpflichtende Beiträge der Staaten, die sich nach der Finanzkraft der Staaten richten. Für die Friedenssicherungseinsätze ergibt sich dabei folgendes Bild. Die zehn größten Finanziers sind die Vereinigten Staaten (27,89%), gefolgt von China (15,21%), Japan (8,56%), Deutschland (6,09%), Vereinigtes Königreich (5,79%), Frankreich (5,61%), Italien (3,30%), Russland (3,04%), Kanada (2,73%) und Südkorea (2,26%) (Daten für 2020-2021). Es zeigt sich, dass 43% von der Gruppe der Nicht-Ständigen Mitglieder des Sicherheitsrates finanziert werden, die, wenn überhaupt, nur für sehr kurze Zeit begrenzten Einfluss auf die Ausgestaltung der Missionen nehmen können.

Die zehn Staaten, die die meisten UN-Sicherheitskräfte bereitstellen (im Folgenden Personalsteller), sind: Bangladesch (7.017), Indien (5.887), Ruanda (5.752), Nepal (5.692), Pakistan (4.327), Ägypten (2.798), Ghana (2.762), Indonesien (2.581), Senegal (2.441) und China (2.216) (Stand 31. Oktober 2022).

Es ist auffällig, dass sowohl unter den Entscheidern als auch den Finanziers vorwiegend Länder des Globalen Nordens sind, während die Gruppe der Personalsteller, durch Länder des Globalen Südens dominiert wird. Dieser Trend setzte mit dem Ende des Kalten Kriegs ein. Die Staaten des Globalen Nordens konzentrierten ihre militärischen Ressourcen auf eigene Friedenssicherungseinsätze, die nicht unter dem Schirm der UN standen.

In der Organisationsstruktur eines Friedenssicherungseinsatzes spiegelt sich diese komplexe Interessenstruktur ebenfalls wider. Der offizielle Leiter der Mission ist der UN-Sonderbeauftragte (Special Representative of the Secretary General), mit seinem Team aus der UN Abteilung für Friedenseinsätze (engl. Department of Peace Operations) ist er für den Einsatz hauptverantwortlich. Ein Force Commander ist speziell für den militärischen Teil der Mission verantwortlich. Diese Person ist meistens ein General des Militärs des Landes, das bei dem Einsatz das meiste UN-Sicherheitspersonal zur Verfügung stellt.

Festzuhalten bleibt, dass bei Friedenssicherungseinsätzen eine Vielzahl an Akteuren mit unterschiedlichsten Zuständigkeiten beteiligt sind.

Aktuelles

Aktuell sind 12 Missionen aktiv, die von der UN Abteilung für Friedenseinsätze koordiniert werden. Ihre Aufgaben sind teils sehr unterschiedlich. 

Das Mandat der Interimsverwaltungsmission im Kosovo umfasst beispielsweise die Wahrnehmung von Verwaltungsaufgaben, Koordinierung humanitärer Hilfe und Hilfe bei der Aufrechterhaltung der öffentlichen Ordnung. 

Die Militärbeobachtergruppe in Indien und Pakistan dagegen ist darauf ausgelegt, den Waffenstillstand zwischen Indien und Pakistan zu überwachen. 

Die Stabilisierungsmission in der Demokratischen Republik Kongo, ist die derzeit größte Mission der UN. 1999 eingerichtet, war es zunächst ihr Ziel, die Rebellengruppen zu entmilitarisieren. Nachdem es aber weiterhin zu Angriffen auf die Zivilbevölkerung und das UN-Sicherheitspersonal selbst kam, wurde der Mission ein robustes Mandat erteilt, um die Zivilbevölkerung und sich selbst ausreichend schützen zu können.

Diese Beispiele zeigen, dass sich die Missionen teils sehr in ihrem Charakter unterscheiden und auch innerhalb der Einsätze eine große Bandbreite an Aufgaben für das UN-Sicherheitspersonal besteht. Mandate für Friedenssicherungseinsätze können bis zu 21 Aufgabenfeldern beinhalten. Dazu zählen beispielsweise die Unterstützung lokaler Polizei- und Militärkräfte, Beobachtung eines Waffenstillstands, Schutz humanitärer Einrichtungen, Durchführen von Reformen des Sicherheitssektors im Einsatzgebiet, Demilitarisierung, Menschenrechtsschutz, Wahlbeobachtung und -sicherung, öffentliche Information, Schutz von Zivilisten. 

Inwieweit das zu Problemen führt und besonders zu Spannungen zwischen dem Sicherheitsrat und den Staaten, die UN-Sicherheitspersonal zur Verfügung stellen, soll im nächsten Absatz diskutiert werden.

Probleme und Lösungsansätze

Wie sich in den obigen Absätzen zeigte, sind die Verantwortungen in Friedensicherungseinsätzen auf verschiedene Akteure verteilt. Ebenso divers sind die Aufgaben der Mission – zusammengenommen entsteht daraus ein ernstes Problem.

Formuliert wird das Mandat der Mission durch den Sicherheitsrat. Doch nicht die in diesem Gremium dominanten Staaten sind mit der Umsetzung vertraut. 

Probleme bei der Umsetzung

Werden Aufgaben durch einen anderen Akteur formuliert, als der sie ausführen muss, entsteht die Gefahr, dass die Möglichkeiten zur Umsetzung falsch eingeschätzt werden. Dieses Problem hat zwei Dimensionen: eine quantitative und eine qualitative. 

Quantitativ bedeutet in diesem Fall, dass der Sicherheitsrat dem UN-Sicherheitspersonal schlicht zu viele Aufgaben zumutet, die diese aufgrund ihrer geringen Anzahl an Personal oder unzureichender Ausrüstung nicht umsetzen können. Denn auch bei Friendessicherungseinsätzen folgt der Sicherheitsrat dem Gedanken der Effizienz. Die finanziellen Mittel für Missionen sind begrenzt und eine zusätzliche finanzielle Förderung jenseits der verpflichtenden Abgaben ist immer ein harter Kampf. So drohen die USA regelmäßig ihren finanziellen Beitrag zu reduzieren. Auch in diesem Bereich gilt es, die wenigen zur Verfügung stehenden Mittel so kosteneffizient wie möglich einzusetzen. Personalmangel ist daher keine Seltenheit in Friedenssicherungseinsätzen.

Die qualitative Dimension des Problems betrifft die Ausbildung des UN-Sicherheitspersonals. Wie im vorangehenden Abschnitt beschrieben wurde, können die Aufgaben einer Mission unterschiedlichster Natur sein. Das UN-Sicherheitspersonal benötigt also nicht nur militärische Kompetenzen, sondern auch Fähigkeiten auf dem Bereich der Verwaltung oder humanitären Hilfe. Verbunden mit der Tatsache, dass ein großer Teil des Personals aus Ländern des Globalen Südens kommt, bedeutet das nicht selten eine unzureichende Ausbildung des Personals.

Daher ist für Blauhelmsoldat*innen ein besonderes Trainingsprogramm vor, während und nach der Mission vorgesehen. Die Notwendigkeit dieser Weiterbildungsmaßnahmen wurde unter anderem im Brahimi Report unterstrichen. Dieser Bericht aus dem Jahr 2000 entstand als Reaktion auf eine Reihe fataler Fehler in der Friedenssicherung. Er formulierte Verbesserungsvorschläge für die UN Friedensarchitektur. Diese Trainings beinhalten nicht nur militärische Ausbildung, sondern auch sogenannte Gender Trainings. Sie sind eine Reaktion auf wiederholte Fälle des sexuellen Missbrauchs durch Blauhelmsoldaten. Entscheidend ist, dass diese Weiterbildungen allerdings durch die Personalsteller selbst durchgeführt. Zwar hat die UN Richtlinien entworfen, doch an der Umsetzung der Trainings selbst ist sie nicht beteiligt und kann diese auch nicht überwachen. Einfluss in die nationale Militärstruktur von außen ist nicht gerne gesehen. Und so bleiben einheitliche Standards weiterhin eine Aufgabe, an der zu arbeiten gilt.

Probleme bei der Mandatierung

Doch bereits in der Planung der Mission sollte ein enger Austausch erfolgen. So könnte verhindert werden, dass überhöhte Anforderungen an die Mission formuliert werden. In diesem Bereich wurden bereits einige Erfolge erzielt. In der Resolution 1353 des Sicherheitsrats (S/RES/1353) aus dem Jahr 2001 wurden formal drei Konsultationsmechanismen eingeführt: 

(1) Sitzungen des SR mit der Beteiligung der Personalsteller, 

(2) Konsultationen zwischen dem SR und den Personalstellern und 

(3) Konsultationen zwischen den Personalstellern und dem UN-Sekretariat. 

Doch wurde in dieser Resolution auch betont, dass der SR weiterhin der relevanteste Akteur im Entscheidungsprozess bleibt. Auch finden diese Konsultationen statt, während die Missionen aktiv sind. Es bleibt daher wenig Raum, um auf die Bedürfnisse Personalsteller einzugehen und etwa das Mandat zu ändern. Der Wert der drei Konsultationsmechanismen ist daher eher symbolisch.

2015 gab es einen weiteren Vorstoß, um die Bedingungen zu verbessern. In verschiedenen Reports (S/2015/446 sowie S/2015/682) wurde angemerkt, die Konsultationen müssten bereits vor der Erteilung des Mandats stattfinden. Versuche, solche Vorab-Gespräche zu formalisieren (S/2015/1042) scheiterten allerdings. Seit 2018 ist es immerhin üblich, informelle Konsultationen des SR und der Personalsteller abzuhalten, bevor eine Entscheidung über das Mandat getroffen wird. Dazu bekannten sich die relevanten Akteure in der Deklaration gemeinsamer Verpflichtungen zu UN-Friedensoperationen (A4P). Doch eine Formalisierung dieser Gesprächskanäle fehlt noch. Und auch das Sekretariat wurde lediglich aufgefordert, den Personalstellern vorab Informationen zu den geplanten Mission zukommen zu lassen (S/PRST/2015/26).

Es lässt sich weiterhin beobachten, dass der SR nur widerwillig Kompetenzen abgibt und andere Akteure in seine Entscheidungen einbezieht. Besonders dominant sind dabei die USA, Frankreich und Großbritannien. Diese Staaten, allesamt permanente Mitglieder, sind besonders aktiv bei der Formulierung der Friedenssicherungseinsätze und dafür verantwortlich, dass sich in den letzten Jahrzehnten die Aufgaben der Mission so stark diversifiziert haben. Gleichzeitig stellen sie aber keinen wesentlichen Anteil des UN-Sicherheitspersonals zur Verfügung.

Neben einem Mangel an Mitsprache, Ressourcen und Informationen beklagen die Personensteller außerdem den Prozess der Evaluierung der Missionen. Gerade für die finanzierenden Staaten sind diese Evaluationen relevant. Denn wer ist schon bereit, viel Geld in eine Mission zu pumpen, die keinen messbaren Erfolg hat. Die Kritik der Personalsteller ist, dass in diesen Evaluationen der Blick vorrangig auf sie gerichtet ist, nicht aber die Defizite in der Mandatierung, die ja durch den SR erfolgt, beleuchtet werden.

Es lässt sich zusammenfassen, dass bereits einige Anstrengungen unternommen wurden, um die Zusammenarbeit aller Akteure in der Friedenssicherung zu verbessern. Doch die ergriffenen Maßnahmen sind häufig nur symbolisch und wirklich produktive Konsultationen sind bisher noch informell. Damit sind die Personalsteller weiterhin bis zu einem gewissen Grad den Launen des Sicherheitsrats ausgesetzt.

Hinweise zur Recherche

Zunächst empfiehlt es sich zu recherchieren wie viel Geld bzw. UN-Sicherheitspersonal Ihr Staat bereitstellt. Auf der Website der UN finden sich hierzu mehr oder weniger übersichtliche Statistiken (https://peacekeeping.un.org/en/data). Außerdem lohnt sich ein Blick in die zitierten Dokumente. 

Es gibt eine Website speziell für UN-peacekeeping, die übersichtlich Information über Friedenssicherung zusammenfasst (https://peacekeeping.un.org/en).

Die meisten der Ressourcen sind auf englisch. Im Englischen empfiehlt sich die Suche nach den Stichwörtern “peacekeeping” und “troop contributing countries”. “Triangle consultation" bezeichnet die Konsultationen zwischen SR, Personalstellern und UN-Sekretariat.

Deutschsprachige Information findet am auf der Seite der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen e.V. (DGVN) (https://frieden-sichern.dgvn.de/friedenssicherung/).

Lexikon

Kapitel VII Resolutionen

Resolutionen nach Kapitel VII sind eine Art von Resolutionen, die vom Sicherheitsrat der Vereinten Nationen verabschiedet werden können. Sie gelten als die schärfste Form von Maßnahmen, die die UN ergreifen können. Diese Resolutionen können die Anwendung von Gewalt genehmigen oder Sanktionen gegen einen Staat verhängen, d.h. ohne dessen Zustimmung, der als Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit angesehen wird. Sie sind für die Mitgliedsstaaten verbindlich.

Vetorecht

Das Vetorecht gibt den fünf ständigen Mitgliedern des Sicherheitsrates der Vereinten Nationen die Möglichkeit, jede von anderen Mitgliedern vorgeschlagene Resolution zu blockieren, selbst wenn sie von der Mehrheit unterstützt wird.

Entmilitarisierung

Der Prozess der Entmilitarisierung umfasst in der Regel eine Reihe von Schritten, darunter das Einsammeln der Waffen von Kämpfern, die Bereitstellung von Wiedereingliederungshilfe für ehemalige Kämpfer und die Einrichtung von Mechanismen zur Verhinderung eines erneuten Erstarkens bewaffneter Gruppen. Die Entmilitarisierung ist häufig ein wichtiger Bestandteil der Friedenssicherung, da sie dazu beitragen kann, die Voraussetzungen für einen dauerhaften Frieden zu schaffen.

robustes Mandat

​​Ein robustes Mandat ermächtigt die Friedenstruppen, offensive Maßnahmen, einschließlich der Anwendung von Gewalt, zu ergreifen, die nicht nur auf Selbstverteidigung ausgerichtet sind, sondern zum Schutz von Zivilisten oder der Erfüllung ihres Auftrags dienen.

Quellenangaben und weiterführende Links

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