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Einführung in das Thema

Einführung einer globalen Mindeststeuer

 

Kurzzusammenfassung

Die globale Mindeststeuer, von welcher hier gesprochen wird, bezieht sich immer auf die Gewinne von Unternehmen und nicht von Einzelpersonen. Die Besteuerung von Unternehmen, welches innerhalb seiner Grenzen Geschäfte macht kann grundsätzlich jeder Staat für sich individuell regeln. Daraus resultierte lange ein Race-to-the-Bottom in der Konkurrenz um große Unternehmen. Spätestens seit der Finanzkrise ist klar: Das geht so nicht weiter. Die G20 und OECD begannen an einem Plan zu arbeiten, der für mehr Steuergerechtigkeit weltweit sorgen soll. Ein Ergebnis aus dem entstandenen Programm ist die Globale Mindeststeuer. Sie soll in allen Staaten gleichermaßen gelten und auch dann für Ausgleich sorgen wenn in einem Land beispielsweise nur 5 Prozent Steuern erhoben werden. Expert*innen sehen in der Maßnahme zwar einen guten ersten Schritt, kritisieren jedoch die Umsetzbarkeit und Kontrollierbarkeit der Maßnahme sowie die Auswirkungen auf Entwicklungsländer. 

Einleitung

Staaten erheben Steuern von ihren Einwohner*innen und Unternehmen, um vielfältige staatliche Aufgaben zu finanzieren. Öffentliche Infrastruktur, Sicherheit, Bildung, Sozialhilfe und vieles mehr wäre ohne Steuern undenkbar.

Das grundlegende Prinzip von Steuern als staatliche erhobene Beiträge zur Finanzierung des Gemeinwohls ist dabei in allen Staaten gleich. Die konkrete Ausgestaltung der Steuersysteme, vor allem die Steuerarten (wie beispielsweise Lohn- oder Mehrwertsteuer) und die Steuersätze, unterscheiden sich dabei stark. Es handelt sich hierbei um politische Entscheidungen der jeweiligen Regierungen, die häufig auch deren politische Ausrichtung wiederspiegeln.

Hintergrund und Grundsätzliches

So variieren auch die Steuersätze, die Unternehmen auf ihre Gewinne zahlen müssen, stark – von beispielsweise 0 Prozent auf den Cayman Islands bis 36 Prozent in Suriname. So kommt es zum sogenannten Steuerdumping. Hierbei versuchen Regierungen, Unternehmen in ihrem Staat anzusiedeln, indem sie diese mit besonders niedrigen Steuersätzen locken. Besonders multinationale Konzerne nutzen dies gerne aus. So hat sich beispielsweise der amerikanische Konzern Apple in Irland niedergelassen und wickelt über dortige Tochtergesellschaften einen großen Teil seiner Geschäfte ab, obwohl diese überhaupt nicht in Irland stattfinden. Großunternehmen sind nämlich nicht dazu verpflichtet, Gewinne in dem Land zu verbuchen, in dem sie erwirtschaftet werden.

Daher gründen sie häufig zahlreiche Tochterfirmen in Ländern mit niedrigen Steuersätzen, den sogenannten Steueroasen. Bei den Tochterfirmen handelt es sich häufig um sogenannte Briefkastenfirmen, die ausschließlich das Verschieben von Unternehmensgewinnen zum Zweck haben und in den Steueroasen keine eigenen Geschäfte durchführen. Im Englischen wird diese Art der Steuervermeidung durch die Verkürzung und Verlagerung von Gewinnen Base Erosion and Profit Shifting, kurz BEPS, genannt.

Für die Steueroasen lohnen sich die niedrigen Steuersätze meistens, weil die Unternehmen sich ohne diese in den entsprechenden Staaten überhaupt nicht angesiedelt hätten. Durch die vor Ort versteuerten Gewinne zahlreicher multinationaler Konzerne können Staaten auch mit niedrigen Steuersätzen zu einigem Reichtum gelangen. 

Über die Höhe der Steuersätze hinaus beschreibt BEPS auch das Verhandeln von Ausnahmen und Rahmengesetzen der verschiedenen Staaten untereinander. Durch konkrete internationale Abkommen zwischen zwei Staaten können Steuerschlupflöcher geschaffen werden, die Konzerne mit ihren großen Ressourcen für sich auszunutzen wissen.

Von Steuervermeidung sind dabei zahlreiche Staaten weltweit betroffen, sowohl Industriestaaten als auch Schwellen- und Entwicklungsländer. Allen betroffenen Staaten fehlen dabei gleichermaßen wertvolle Ressourcen zur Finanzierung der staatlichen Aufgaben.

Als Gegenmaßnahme zu diesem Modell wird häufig die Einführung einer globalen Mindeststeuer gefordert. Gemeint ist das Einführen eines festen Steuersatzes, der in allen teilnehmenden Staaten weltweit für Unternehmen gilt und verhindern soll, dass sich einzelne Nationen in einem immer stärker werdendem Race to the Bottom gegenseitig mit immer niedrigeren Steuersätzen unterbieten. Die globale Mindeststeuer bezieht sich nicht auf die Besteuerung von Einzelpersonen.

Im September 2013 haben die Staats- und Regierungschefs der G20 einen BEPS-Aktionsplan beschlossen, um gemeinsam gegen Gewinnverkürzung und -verlagerung vorzugehen. Zwei Jahre später folgte dann, unter Mitarbeit von mehr als 100 Staaten, ein 15-Punkte-Programm. Darin verpflichten sich die teilnehmenden Länder zu der Umsetzung folgender Mindeststandards:

  • Offenlegung schädlicher Steuerpraktiken und größere Transparenz bei den internationalen Regeln zur Gewinnbesteuerung, 
  • Neue Leitlinien zur Verhinderung von Abkommensmissbrauch: Unternehmen sollen Gewinne dort steuerlich ausweisen, wo diese tatsächlich erwirtschaftet werden, 
  • Standardisierte länderbezogene Berichterstattung: Für multinationale Unternehmen mit Einkünften von mehr als 750 Mio. Euro pro Jahr gilt eine Berichtspflicht – sie müssen künftig in allen Staaten, in denen sie geschäftlich tätig sind, die Steuerverwaltung über ihre Aktivitäten und Steuerzahlungen informieren, 
  • Effektive Streitschlichtung: Ein Forum, dem alle OECD- und G20-Staaten angehören, soll in Streitfällen über Steuerabkommen schneller und effektiver zwischen den Staaten vermitteln. 

Diese Standards der OECD gegen BEPS sind völkerrechtlich nicht bindend. Allerdings können einzelne Staaten gegen die unterzeichnenden Regierungen bei Nichteinhaltung Sanktionen verhängen. Zudem wird die Umsetzung der Standards durch Länderberichte und andere Überwachungsmechanismen gewährleistet.

Im Auftrag der G20-Staaten hat die OECD seit 2018 über ein zweites umfassendes Reformpaket für eine gerechtere internationale Unternehmensbesteuerung verhandelt. Im Juli 2021 haben sich dann zunächst die Finanzminister der G20-Staaten auf einen global einheitliche Mindeststeuersatz für Großkonzerne von mindestens 15 Prozent geeinigt, der ab 2023 gelten soll.

Der Hauptpfeiler der Einigung der G20 ist die Mindestbesteuerung von 15 Prozent für Großunternehmen ab einem Jahresumsatz von 750 Millionen Dollar. Experten schätzen, dass darunter 7.000 bis 8.000 Unternehmen weltweit fallen, einige hundert sind es beispielsweise in Deutschland. Bei Unternehmen, die durch Tricks oder weiterhin bestehende Steueroasen weniger zahlen, zieht der Staat, in dem das Unternehmen seinen Sitz hat, die Differenz zum Mindeststeuersatz von 15 Prozent ein. Das bedeutet: Wenn ein deutsches Unternehmen im Ausland zehn Prozent Steuern bezahlt, dann verlangt der deutsche Staat nach der Mindeststeuer fünf Prozent zusätzlich.

Weiterer Bestandteil der Einigung ist die Neuverteilung von Besteuerungsrechten. Zukünftig soll der Staat, in dem ein multinationaler Konzern seinen Sitz hat, auch die Steuerzahlung im Ausland mit überwachen. So soll sichergestellt werden, dass die Unternehmen auch in den Staaten Steuern zahlen, in denen sie einen Großteil ihrer Gewinne erwirtschaften. Die genaue Umsetzung dieser Zuständigkeit ist jedoch weiterhin unklar.

Aktuelles

Im Rahmen des Abkommens „OECD/G20 Inclusive Framework on BEPS“ arbeiten heute mehr als 135 Staaten zusammen, um diese Form der Steuervermeidung zu beenden. Ungarn hatte sich zunächst gegen das Vorhaben gewandt, ebenso wie Irland und Estland, alle drei Länder stellten sich letztendlich doch hinter das Abkommen. Damit sind 136 von 140 am Arbeitsprozess beteiligten Staaten auch Teil der Einigung. Nigeria, Kenia, Pakistan und Sri Lanka haben bereits angedeutet, sich nicht an der Einigung beteiligen zu wollen. Auch das EU-Mitglied Zypern ist nicht beteiligt, weil nicht Mitglied der 140 Länder umfassenden Arbeitsgruppe war.

Bisher wurden die Verhandlungen zur globalen Mindeststeuer vor allem von wohlhabenden Industriestaaten dominiert. Weniger wohlhabende Staaten, Schwellen- und Entwicklungsländer wurden bisher kaum einbezogen, obwohl sie aufgrund niedriger Steuereinnahmen besonders stark unter der Steuerungerechtigkeit leiden.

Die Vereinten Nationen könnten dies nun ändern und allen Staaten eine gleichberechtigte Beteiligung an der Debatte ermöglichen. Bisher haben sich die verschiedenen UN-Gremien aufgrund eines Widerstandes von Industriestaaten nicht mit der globalen Mindeststeuer befasst.

Durch die Verabschiedung einer Resolution hätte der Wirtschafts- und Sozialrat der Vereinten Nationen nun die Möglichkeit, ein starkes Signal für mehr Steuergerechtigkeit zu setzen.

Probleme und Lösungsansätze

Kritiker sehen vor allem die festgelegten Grenzen kritisch. So meint beispielsweise der Mannheimer Professor und Steuerexperte beim Zentrum für Europäische Wirtschaftsforschung (ZEW) Christoph Spengel: „Wenn man Größengrenzen einzieht, dann wird das auch wieder Gestaltungen hervorrufen“ beispielsweise dahingehend, dass “ein Konzern sich vielleicht aufteilt in kleinere Einheiten, dass er nicht mehr unter diese Regel fällt, das kennen wir aus anderem Zusammenhänge auch schon.“ Spengel sieht an den Einschränkungen auch das Problem, dass auf diese Weise überhaupt nur sehr wenige Unternehmen betroffen sein werden. Auch die Bemessungsgrundlage fällt in den verschiedenen Ländern unterschiedlich aus. Unternehmen könnten sich je nach Regelung so auch weiterhin den Trick der „Ausgründung“ von Unternehmenssparten zu Nutze machen, um den Gesamtgewinn zu reduzieren. Es geht somit auch um die Frage, auf welche konkreten Gewinne die Mindeststeuer gezahlt werden soll. „Das wird sehr schwierig, denn man braucht eine einheitliche Lösung, die haben wir nicht einmal in Europa hinbekommen“, meint Spengel. „Außerdem sind viele Fragen offen, wie man mit bisher zum Beispiel akzeptierten steuerlichen Anreizen umgeht, wie der steuerlichen Förderung von Forschung und Entwicklung und vieles mehr.“

Zudem haben bereits einige Staaten signalisiert, sich nicht beteiligen zu wollen. Die bereits erwähnten Staaten Irland und Ungarn lenkten erst nach einigem Widerstand ein, unter der Bedingung, dass aus der Vereinbarung das Wort „mindestens“ herausgestrichen wurde. War vorher von „mindestens 15 Prozent“ die Rede, haben sich die Länder nun auf genau 15 Prozent geeinigt. Einen solch niedrigen Satz ohne Perspektive einer Erhöhung in Zukunft sehen viele Beobachter als Problem. Denn beispielsweise Entwicklungsländer benötigen deutlich höhere Steuersätze von 25 bis 35 Prozent, um sich zu finanzieren. Sie könnten so von der Mindeststeuer kaum profitieren.

Diskussionspunkte

  • Besonders die oben angesprochene Förderung von Entwicklung ist ein Punkt, der in der Diskussion beachtet werden sollte. Viele Entwicklungsländer bedienten sich des Mittels der niedrigen Steuersätze für Unternehmen, um den eigenen Standort attraktiver zu gestalten.
  • Der feste Satz von 15 Prozent ist nicht nur aufgrund seiner scheinbaren Unverrückbarkeit, sondern auch aufgrund seiner schon jetzt als zu niedrig betrachteten Höhe problematisch. Zum Vergleich: Der Durchschnitt der Steuersätze liegt bei rund 23 Prozent. Zudem sind die oben aufgeworfenen Punkte der anzusetzenden Bemessungsgrundlage ungeklärt.
  • Die Vorstellung der Art der einzubehaltenden Steuer kann sich je nach Staat und jeweiliger politischer / wirtschaftlicher Ausrichtung sehr unterscheiden (vergleiche direkte Gewinnabgabe, nachträgliche Jahresversteuerung, Umsatzsteuer auf Produktpreis, …) Auch die Durchsetzung, Kontrolle von Staaten und Kontrolle durch Staaten bleibt schwammig.

Hinweise zur Recherche und weiterführende Links

Achtung: Viele deutschsprachige Quellen sind Europa-zentriert und betrachten entsprechend eher westliche Probleme der Durchsetzbarkeit. Wichtig ist es hier den Blick fürs Ganze zu bewahren und auch die Perspektive von Kleinstaaten ohne Mittel der Kontrolle einzunehmen, die durch die Steuer in ihren Möglichkeiten die eigene Situation zu verbessern eingeschränkt werden.

Hinweis: Im internationalen (englischsprachigen) Kontext wird meist BEPS verwendet. Suchen nach diesem Akronym und den englischen Staatenbezeichnungen erzielen bessere Ergebnisse als deutschsprachige Suchanfragen.

Ein guter Artikel zu den Problemen der Mindeststeuer und Ungerechtigkeit beim bisherigen Beschluss: https://www.welt-sichten.org/artikel/39080/interview-zu-unternehmensbesteuerung.

Weiterführende Links:

Hilfreich zum Einfinden in das Thema sind
https://www.deutschlandfunk.de/
https://www.tagesschau.de/
https://www.oecd.org/

Auch (über)staatliche Quellen anderer Ebenen sind gute Informationsquellen
https://www.bundesfinanzministerium.de/,
https://www.europarl.europa.eu/portal/en.

Erklärungen zur Steuervermeidung gibt es bei großen Beratungsfirmen wie
https://www2.deloitte.com/
https://www.pwc.com/
https://home.kpmg/

Liste mit Überblick von wirtschaftlichen Kennzahlen, sowie Einkommens- und Unternehmenssteuersätzen in verschiedenen Ländern weltweit: https://www.heritage.org/index/explore?view=by-variables&u=637757495354726286

 

Begriffslexikon

BEPS: Base Erosion and Profit Shifting – Gewinnkürzung und Gewinnverlagerung. 

Briefkastenfirma: Unternehmen, das keinen eigenen Geschäftsbetrieb unterhält und einem anderen Zweck, wie z.B. der Steuervermeidung, dient. 

G20: Gruppe der zwanzig wichtigsten Industrie- und Schwellenländer. 

OECD: Organisation for Economic Co-operation and Development – Organisation für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung. 

Race to the Bottom: Unterbietungswettlauf, bei dem Staaten mit immer niedrigeren Steuersätzen um die Ansiedlung von Unternehmen konkurrieren. 

Steuerdumping: Maßnahme, um die Ansiedlung von Unternehmen mit steuerlichen Anreizen zu fördern. 

Steueroase oder Steuerparadies: Gebiete (meist Staaten) mit extrem niedrigen Steuersätzen auf Einkommen oder Vermögen. 

Quellenangaben

Ehrhardt, Mischa: Globale Unternehmenssteuer. Ein Modell mit Schwäche. Deutschlandfunk Kultur 2021. URL: https://www.deutschlandfunkkultur.de/globale-unternehmenssteuer-ein-modell-mit-schwaechen-100.html

Deutschlandfunk: Kampf gegen Steueroasen. Was hinter der globalen Mindeststeuer steckt. 2021. URL: https://www.deutschlandfunk.de/kampf-gegen-steueroasen-was-hinter-der-globalen-100.html 

Gries, Lothar: Was die globale Mindeststeuer ändert. Tagesschau 2021. URL: https://www.tagesschau.de/wirtschaft/finanzen/globale-mindeststeuer-faq-101.html

Gries, Lothar: Globale Mindeststeuer. Kommt der Jubel zu früh. Tagesschau 2021. URL: https://www.tagesschau.de/wirtschaft/finanzen/mindeststeuer-was-bringt-das-einnahmen-kritik-101.html

Handelsblatt: Ifo-Studie. Deutschland nimmt durch globale Mindeststeuer fünf bis sechs Milliarden Euro ein. 2021. URL: https://www.handelsblatt.com/politik/deutschland/steuerreform-ifo-studie-deutschland-nimmt-durch-globale-mindeststeuer-fuenf-bis-sechs-milliarden-euro-ein/27703982.html

Bundesministerium der Finanzen: Überblick über das BEPS-Projekt von OECD und G20. 2021. URL: https://www.bundesfinanzministerium.de/Content/DE/Standardartikel/Themen/Steuern/2017-06-07-beps-gewinnkuerzung-und-gewinnverlagerung.html

Bundesministerium der Finanzen: Monatsbericht. Mehr Steuergerechtigkeit weltweit. 2021. URL: https://www.bundesfinanzministerium.de/Monatsberichte/2021/07/Inhalte/Kapitel-2b-Schlaglicht/2b-globale-mindeststeuer.html

Think Tank European Parliament: Understanding BEPS. From tax avoidance to digital tax challenges. 2019. URL: https://www.europarl.europa.eu/thinktank/en/document/EPRS_BRI(2019)642258

Deloitte: BEPS and Indirect Tax. Understanding the touchpoints and implications for businesses. URL: https://www2.deloitte.com/global/en/pages/tax/articles/beps-indirect-tax-understanding-the-touchpoints-and-implications-for-businesses.html

KPMG: BEPS. Base Erosion and Profit Shifting. Steuerpolitik im Umbruch. Folgen für international tätige Unternehmen. URL: https://home.kpmg/de/de/home/themen/2016/03/beps.html

Wikipedia: Double Irish with a Dutch Sandwich. 2022. URL: https://de.wikipedia.org/wiki/Double_Irish_With_a_Dutch_Sandwich

Elliesen, Tillmann: Rohstoffexporteuren wie Sambia wird die Reform nicht viel bringen. Weltsichten 2021. URL: https://www.welt-sichten.org/artikel/39080/interview-zu-unternehmensbesteuerung

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