Internationale Kooperation in der Krisenprävention 

Kurzzusammenfassung

“Prävention ist nicht nur eine Priorität, es ist die Priorität schlechthin!” Dies waren die Worte des UN-Generalsekretärs Antonio Guterres bei seiner ersten Rede im UN-Sicherheitsrat am 10. Januar 2017.

Jeder Dollar, der in Krisenprävention investiert wird, spart bis zu sieben Dollar für humanitäre Nothilfe. Durch das rechtzeitige Erkennen und Vermeiden der gewaltsamen Eskalationen von Krisen und Konflikten könnten jedes Jahr zehntausende Menschenleben gerettet werden. Milliardensummen, die momentan weltweit in staatliche Militärs, die Nothilfe und den Wiederaufbau fließen, könnten in Entwicklung, Bildung, Forschung und Gesundheit investiert werden. Hinzu kommt das Leid und Unrecht infolge von Menschenrechts- und Kriegsverbrechen sowie die traumatisierenden Langzeitfolgen von Zerstörung, Flucht und Vertreibung. Obwohl der Begriff der “Krisenprävention” bei Politiker*innen weltweit oft verwendet wird, wenden staatliche Akteure bislang weniger als zwei Prozent ihrer Finanzen für Vorsorgemaßnahmen auf. Ein Grund dafür ist, dass gute Krisenprävention in seiner Wirkung stets schwer zu messen ist und politisch in Wahlen nur wenig honoriert wird. Obwohl die Herausforderungen durch internationale Krisen weltweit wachsen, fehlt es weiterhin aufgrund politischer und struktureller Defizite an einem gemeinsamen internationalen Plan zur Krisenprävention. Dabei fordern die Vereinten Nationen eine Veränderung der Krisenprävention von einer sicherheitspolitischen Perspektive und kurzfristigen Maßnahmen zu einer inklusiven, zielgerichteten und nachhaltigen Konfliktvermeidung. Durch eine engere Zusammenarbeit der Gremien und Programme sollen die Vereinten Nationen zukünftig schneller und effektiver auf Konfliktherde und aufkommende Krisen reagieren können. Ebenso sollen sozial-ökonomische Faktoren wie Armut, Arbeitslosigkeit, Gesundheit und Diskriminierung zukünftig stärker in die Krisenprävention einbezogen werden. Denn letztlich gefährden internationale Krisen ganz wesentlich das Erreichen der nachhaltigen Entwicklungsziele aus der Agenda 2030 der Vereinten Nationen.

Einleitung 

Im Alltag wird der Begriff der Krise in ganz unterschiedlichen Kontexten mit unterschiedlicher Bedeutung benutzt. In der Kommission für Friedenskonsolidierung geht es beim Begriff der Krisen- und Konfliktprävention insbesondere darum, bewaffneten Auseinandersetzungen, Umweltkatastrophen, Hungersnöten und anderen humanitären Notlagen präventiv entgegenzuwirken, anstatt erst später auf sie zu reagieren. Die letzten Jahre haben der Weltgemeinschaft schmerzhaft die aktuelle Problematik grenzüberschreitender Krisen vor Augen geführt: Die andauernde Covid-19 Pandemie, die durch die Klimakrise verstärkten Überschwemmungen bspw. in Westdeutschland und vielen anderen Teilen der Welt, die anhaltenden Konflikte und humanitären Krisen im Jemen, Syrien, der Ukraine oder Libyen forderten internationale Akteure weltweit zuletzt heraus.

Je größer die finanziellen Aufwendungen von Staaten und anderen Akteuren der humanitären Nothilfe, desto mehr gerät auch der Aspekt der Prävention solcher Krisen in den Blick der Internationalen Staatengemeinschaft.

Auch auf Ebene der Vereinten Nationen zeigt sich: Krisen betreffen in einer globalisierten Welt zunehmend eine hohe Anzahl internationaler, staatlicher und zivilgesellschaftlicher Akteure. Die Komplexität neuer Krisen und die internationale Vernetzung verlangen neue Wege und ein Neudenken der Krisenprävention. Nicht zuletzt, weil die am 25. September 2015 von der Generalversammlung verabschiedete Agenda 2030 für nachhaltige Entwicklung (Res.:A/70/L.1)) ganz wesentlich von einer starken Krisenprävention abhängt. Insbesondere das Erreichen des Nachhaltigen Entwicklungsziels Nr. 16 (Frieden, Gerechtigkeit und starke Institutionen), aber auch viele andere SDGs werden durch bewaffnete Konflikte und weltweite Krisen stark gefährdet. Der jährliche SDG-Bericht des Generalsekretärs Antonio Guterres hebt für 2021 ganz besonders hervor, dass die Weltgemeinschaft vom Ziel friedlicher, inklusiver und gerechter Gesellschaften noch weit entfernt ist. Hunderte Millionen Menschen leben weiterhin in fragilen und von Konflikten betroffenen Staaten, 82 Millionen Menschen sind weltweit aufgrund von bewaffneten Konflikten und Gewalt auf der Flucht. Covid-19 und die Klimakrise verstärken zusätzlich die humanitäre Notlage vieler Menschen und verschärfen Ungleichheit und Diskriminierung. 

Hintergrund und Grundsätzliches (Die Zunahme gewaltsamer Konflikte)

Bewaffnete Konflikte führen zu Todesfällen, Verletzungen, Traumatisierung und Vertreibung unter der Zivilbevölkerung und zur Schädigung unverzichtbarer Infrastruktur wie z.B. Straßen, Schulen oder Krankenhäusern. Sie gehen mit grassierenden Verletzungen der Menschenrechte und des humanitären Völkerrechts, auch gegenüber Kindern, einher. Zwischen 2015 und 2020 forderten 12 der tödlichsten bewaffneten Konflikte nachweislich mindestens 176.095 Todesopfer unter der Zivilbevölkerung. 

Seit 2010 hat die Anzahl der gewaltsamen Konflikte weltweit beständig zugenommen. So wurden vom Konfliktbarometer des Heidelberger Instituts für Internationale Konfliktforschung (HIIK) im Jahr 2010 noch 139 gewaltsame Krisen, 22 begrenzte und 6 voll eskalierte Kriege erfasst. Bis zum Jahr 2018 stieg die Anzahl gewaltsamer Krisen auf 186 und die Anzahl voll eskalierter Kriege auf 20 an, während die Anzahl begrenzter Kriege mit 18 in etwa unverändert blieb. Von den nunmehr 224 erfassten Konflikten weltweit hat sich die große Mehrheit innerhalb einzelner Staaten abgespielt. Dagegen wurden 2018 lediglich acht zwischenstaatliche Konflikte gezählt, von denen kein einziger die Kriegsschwelle erreichte. Bei innerstaatlichen Konflikten wird noch einmal zwischen innerstaatlichen Konflikten im engeren Sinne und substaatlichen Konflikten unterschieden. Während sich in Ersteren nationale Sicherheitskräfte und nicht-staatliche Gruppierungen gegenüberstehen, werden Letztere ausschließlich zwischen privaten Akteuren ausgetragen. Die letzte Kategorie besteht aus transstaatlichen Konflikten (Anzahl 2018: 8), bei denen neben den Sicherheitskräften eines Staates, auf dessen Territorium der Konflikt stattfindet noch mindestens ein weiterer Staat und eine grenzüberschreitend agierende nicht-staatliche Gruppierung beteiligt sind. Beispiel für einen solchen transstaatlichen Konflikt waren zuletzt die Operationen gegen die Terrororganisation “Al Qaida im Islamischen Maghreb”, die in Burkina Faso und der Elfenbeinküste unter Beteiligung algerischer und französischer Sicherheitskräfte. Auffällig ist in den letzten Jahren gewesen, dass sich die Grenze zwischen innerstaatlichen und zwischenstaatlichen Konflikten auflöst. Es gibt eigentlich keinen zwischenstaatlichen Krieg mehr, der nicht auch eine starke innerstaatliche Dimension hätte. Umgekehrt ist bei den innerstaatlichen Konflikten eine Tendenz zur Regionalisierung bzw. Internationalisierung zu beobachten. Grenzüberschreitende Milizen, Nachbarstaaten, regionale und internationale Mächte sowie internationale Organisationen sind längst zu Konfliktparteien geworden. Oftmals sind eine Vielzahl an privaten Gruppierungen sowie regionale und internationale Akteure in die Konflikte involviert, die miteinander im Interessenkonflikt stehen. Dadurch gestalten sich Friedensverhandlungen, Waffenstillstände und die langfristige Befriedung der Region schwieriger und komplexer. In vielen Regionen wie bspw. in Afghanistan ist der Zustand zwischen Krieg und Frieden mittlerweile zu einem dauerhaften geworden. Die Entgrenzung und Verhärtung dieser Konflikte hat dazu geführt, dass in Konfliktregionen vielfach Menschen- und Völkerrechtsverletzungen begangen werden und internationale Organisationen wie die UN, EU, OSZE oder Afrikanische Union an Geltungskraft verloren haben. 

Insgesamt zieht auch die von der Weltbank und den Vereinten Nationen 2018 in Auftrag gegebene Studie “Pathways for Peace” (Wege zum Frieden) die Bilanz, dass das Wiederaufleben des gewaltsamen Konflikts im vergangenen Jahrzehnt enormes humanitäres Leid, Armut, Arbeitslosigkeit und Flucht in den betroffenen Staaten hervorgerufen hat. Kriege und gewaltsame Konflikte können die Entwicklung eines Landes um Jahre zurückwerfen. Der Wiederaufbau von Infrastruktur wie bspw. Häuser, Straßen und Brücken kostet viele Ressourcen, aber auch soziale Strukturen und kulturelles Leben werden durch Krieg zerstört. Durch die globalen Herausforderungen wie beispielsweise der Covid-19 Pandemie, dem Klimawandel, dem international organisierten Verbrechen und dem Terrorismus wird für die nächsten Jahre eine Stabilisierung der Konfliktintensität auf hohem Niveau erwartet. Umso wichtiger wird es daher für die Internationale Staatengemeinschaft werden, auf allen Ebenen verstärkt zu kooperieren, um bewaffnete Konflikte und internationale Krisen zu verhindern.

Aktuelles (Neue Wege der Krisenprävention)

Obwohl sich in den vergangenen Jahren vermehrt Studien mit Herausforderungen, Methoden und Konzepten der Krisenprävention auseinandergesetzt haben, ist nach wie vor kaum objektiv messbar, was Krisenprävention eigentlich konkret bewirkt und welche Maßnahmen zur Krisenprävention mehr oder weniger effektiv sind. Dennoch kann durchaus davon gesprochen werden, dass in den vergangenen Jahren ein Umdenken der Staatengemeinschaft und der Vereinten Nationen im Bereich der Krisenprävention stattgefunden hat. Die von UN und Weltbank 2018 gemeinsam durchgeführte Studie “Pathways for Peace” (Pfadfinder für den Frieden) reagiert auf die aktuelle Veränderung der Weltordnung und dem veränderten Wesen bewaffneter Konflikte. UN-Generalsekretär Antonio Guterres und Weltbankpräsident Jim Yong Kim plädieren dabei für ein neues Paradigma, um Wirtschaft und Gesellschaft besser zu verknüpfen. Zukünftig sollen Armut, wirtschaftliche Entwicklung und weitere sozio-ökonomische Faktoren nicht mehr einzeln isoliert von der Krisenprävention betrachtet werden. Im Gegenteil soll Entwicklung ein Teil der Konfliktprävention sein und durch eine „Präventionslinse“ gesehen werden. Entscheidend ist es, das „richtige“ Gleichgewicht zwischen Wachstumsförderung, Armutsbekämpfung und der Überwindung gesellschaftlicher Ungerechtigkeit zu finden. Dabei stellt die Studie drei neue Kriterien der Konfliktprävention auf: Sie muss zielgerichtet, inklusiv und nachhaltig sein. Der Studie nach droht eine Eskalation von Konflikten insbesondere, wenn in vier Bereichen eine angemessene gesellschaftliche Teilhabe verwehrt wird: beim Zugang zu Justiz und Sicherheit, zu politischer Teilhabe und Macht, zu Land und wirtschaftlichen Ressourcen sowie zu Basisdienstleistungen. Der Begriff der “inklusiven” Konfliktprävention richtet den Fokus auf gesellschaftlich benachteiligte oder diskriminierte Gruppen. Beispiele dafür sind ethnische, religiöse oder sexuelle Minderheiten, deren gesellschaftliche Ausgrenzung oftmals zu unmittelbaren Konflikten führt oder die  sich aufgrund der Ausgrenzung besonders für gewalttätige Auseinandersetzungen mobilisieren lassen. Die Studie benennt zuletzt ebenfalls einige Schlüsselpolitiken für die langfristige Entwicklung konfliktfreier Gesellschaften: Dazu gehören wirtschaftliche Stabilität, die Förderung gewaltfreier Konfliktaustragung, der Aufbau staatlicher Sozialsysteme sowie das Bestehen eines Grundvertrauens der Bürger*innen in den Staat. Ein starker internationaler Ordnungsrahmen, gesetzt durch die UN-Charta und die Agenda 2030 sowie handlungsfähige Regionalorganisationen sind ebenfalls hilfreich.

Schon der Weltentwicklungsbericht 2011 war unter den Schlagworten „Sicherheit, Gerechtigkeit, Arbeit“ zu ähnlichen Eckpfeilern der Konfliktprävention gekommen. Bisher mangelte es jedoch vor allem an der Umsetzung des Erkannten. Nicht zuletzt verhinderten strukturelle sowie politische Barrieren auf Ebene der Vereinten Nationen bisweilen eine Entwicklung internationaler, gemeinsamer Friedens- und Entwicklungspläne, die als “roter Faden” für ein gemeinsames Handeln dienen könnten. Hier gilt es nun für die Kommission für Friedenskonsolidierung neue Wege der Zusammenarbeit sowohl innerhalb der UN, als auch mit anderen internationalen Organisationen wie der Weltbank und der internationalen Entwicklungsbank zu finden.

Probleme und Lösungsansätze 

Das erste Problem der Krisenprävention steckt bereits in dem Begriff “Prävention”. Eingesetzte Maßnahmen und Ressourcen sind in ihrer Wirkung meist kaum messbar. Denn schließlich verhindert gute Prävention ja gerade den Ausbruch von Krisen und Konflikten. Dies ist wohl auch einer der Gründe, warum staatliche Beiträge zur Krisenprävention nach wie vor hinter den Versprechen der Regierungen zurückbleiben:  Für Krisenprävention gibt es keinen Ruhm. Politiker*innen werden meist für die Reaktion auf aktuelle Probleme gewählt, die bereits greifbar sind. Zwar zeigen Umfragen hohe Zustimmungsraten für Friedens- und Präventionspolitik, doch ein konkreter Einsatz, mit dem man Spannungen und Konflikte in einem anderen Land beruhigen will, wird nicht an der Wahlurne gewürdigt.

Dennoch sind die westlichen Demokratien Deutschland, Großbritannien, die Vereinigten Staaten sowie die Europäische Union als internationale Organisation zusammen für knapp 70% der weltweiten Ausgaben für Krisenprävention und Friedenskonsolidierung verantwortlich. Damit fallen die finanziellen Anstrengungen der Nationalstaaten deutlich unterschiedlich aus. Ein Modell der UN und Weltbank schätzt, dass wirksame Krisenprävention weltweite Investitionen in Höhe von 2,1 bis 4,2 Milliarden Euro pro Jahr erfordert. Insbesondere im Zuge der Covid-19 Pandemie ist dieses Ziel in Gefahr geraten.

Neben höheren staatlichen Beiträgen müssen auch die Mechanismen zur frühzeitigen Risikoeinschätzung der Vereinten Nationen besser werden, um frühzeitig Eskalationspotenziale zu erkennen und vorausschauend zu handeln. Eine Möglichkeit wäre beispielsweise der Aufbau einer Arbeitsgruppe, die eine effizientere Koordinierung der Präventionsmaßnahmen mit regelmäßigen Expertentreffen übernimmt und ein systematisches, transparentes Frühwarnsystem zur Konfliktprognose etabliert.

Gleichzeitig bedarf es mehr Zusammenarbeit innerhalb der Vereinten Nationen, zum Beispiel zwischen dem UN- Umweltprogramm und dem UN-Entwicklungsprogramm: Denn nur durch den Aufbau krisenresistenter und stabiler Gesellschaften kann nachhaltig Frieden erreicht werden. Dafür bedarf es der Entwicklung erweiterter Sicherheitskonzepte, die verstärkt die gesellschaftliche Aussöhnung und die sozio-ökonomische Entwicklung von Gesellschaften in den Blick nimmt.

Nicht zuletzt ist die mangelnde internationale Kooperation von staatlichen Akteuren ein weiteres zentrales Problem der Krisenprävention. In vielen Konflikten stehen Staaten in Interessenkonflikten, weshalb diese ihre strategischen Überlegungen, Sicherheitsinformationen sowie Daten zu Konfliktsituationen und humanitären Notlagen gegenüber der Internationalen Staatengemeinschaft zurückhalten.

Zudem schaffen es internationale Organisationen und Sicherheitsbündnisse wie die Vereinten Nationen, die EU oder die NATO häufig nicht, konkrete und koordinierte Handlungen in Konfliktgebieten vorzunehmen. Ein stetiger interaktiver Dialog zwischen dem Sicherheitsrat und der Kommission für Friedenskonsolidierung bildet dabei den Grundstein, zukünftig noch bessere Ratschläge und Handlungsoptionen insbesondere in Dauerkonfliktsituationen durch die KFK für den Sicherheitsrat zu entwickeln, um eine langfristige Befriedung von Krisenregionen zu erreichen.

Diskussionspunkte 

• Wie kann internationalen Krisen auf struktureller Ebene der Vereinten Nationen besser vorgebeugt werden?
• Wie wirkt sich die Klimakrise auf Konfliktregionen weltweit aus?
• Welche Rolle können NGO’s und transnationale Unternehmen in der Krisenprävention spielen?
• Wie können Anreize für ein stärkeres Engagement staatlicher Akteure in der Krisenprävention gesetzt werden?
• Was sind besonders elementare Eckpfeiler, um Konfliktregionen nachhaltig zu befrieden?

Hinweise zur Recherche und weiterführende Links

Um die Recherche zu starten, bietet sich zunächst ein Blick auf die Internetseite https://peacelab.blog/ an. Dies ist ein vom Global Public Policy betriebener wissenschaftlicher Blog zur Krisenprävention und Friedensforschung.

Ebenso hilfreich ist ein Start auf den Seiten der Bundeszentrale für politische Bildung: https://www.bpb.de/internationales/weltweit/innerstaatliche-konflikte/54728/praevention
Hier gibt es spannende Zahlen, Daten und Fakte zum Thema Krisenprävention, aktuelle Konflikte und vieles mehr. 

Artikel zum Thema:

• Krisenprävention | BMZ, 
• https://www.dandc.eu/en/article/realignment-un-peace-work-and-conflict-prevention, 
• https://internationalepolitik.de/de/krisenpraevention. 

Tiefergehende Lektüre:

• Zu den Leitlinien der Bundesregierung in der Krisenprävention: https://www.auswaertiges-amt.de/blob/217532/544e310f5724dfe364875cf73c0ae6db/aktionsplan-bericht1-de-data.pdf, 
• Zur ganzen Studie “Pathways for Peace”: https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28337, https://www.zif-berlin.org/sites/zif-berlin.org/files/inline-files/ZIF_kompakt_Pathways_UN_Weltbank_April2018.pdf, 
• Zum SDG-Bericht des Generalsekretärs 2021: https://www.un.org/depts/german/millennium/SDG%20Bericht%202021.pdf, 
• Zur Studie “Investieren in Krisenprävention”: https://followthemoney.gppi.net/

Begriffslexikon 

Krise: Der Begriff der Krise wird international nicht einheitlich verwendet. Grundsätzlich beinhaltet er aber eine Reihe von Ereignissen, die erhebliches menschliches Leid verursacht und damit Sicherheit und Frieden eines Landes oder einer Region akut gefährdet. In diesem weiteren Krisenbegriff sind somit ebenfalls Umweltkatastrophen, Cyberangriffe und humanitäre Notlagen umfasst. Der ursprünglich engere Krisenbegriff fokussiert hingegen stärker den bewaffneten, menschlichen Konflikt und die daraus resultierenden Folgen der Gewalt.

Voll eskalierter Krieg: Physische Gewalt gegen mindestens einen der beteiligten Akteure wird in massivem Ausmaß mit umfassenden Mitteln und Folgen angewandt.

Begrenzter Krieg: Physische Gewalt gegen mindestens einen der Akteure wird in einer ausgeprägten Weise mit erheblichen Mitteln und Folgen angewandt.

Sozioökonomische Faktoren: Weiter Begriff, der ein Bündel an Merkmalen menschlicher Lebensumstände beschreibt. Dazu zählen vor allem wirtschaftliche und soziale Indikatoren wie bspw. Arbeitslosigkeit, Gesundheit und Bildungsstand.

Humanitäres Völkerrecht: Humanitäres Völkerrecht normiert Prinzipien und Regeln für die Beteiligten bewaffneter Konflikte.  

Quellenangaben

Kurtz, Gerrit: Krisenprävention. Sechs Thesen auf dem Prüfstand. Internationale Politik 2020. URL: https://internationalepolitik.de/de/krisenpraevention   (Deutsch). 

PeaceLab. URL: https://peacelab.blog/  (Deutsch). 

Schrader, Lutz: Krisen- und Gewaltprävention. Bundeszentrale für politische Bildung 2019. URL: https://www.bpb.de/internationales/weltweit/innerstaatliche-konflikte/54728/praevention (Deutsch). 

Balk, Sabine: New approach to conflict prevention. Development and Cooperation 2020. URL: https://www.dandc.eu/en/article/realignment-un-peace-work-and-conflict-prevention  (Englisch). 

Gaisrucker, Florian: Self-perpetuating cycles of violence. Development and Cooperation 2020. URL: https://www.dandc.eu/en/article/joint-un-and-world-bank-study-international-cooperation-conflict-prevention (Englisch). 

Schrader, Lutz: Innerstaatliche Konflikte. Aktuelle Situation und Trends. Bundeszentrale für politische Bildung 2019. URL:  https://www.bpb.de/internationales/weltweit/innerstaatliche-konflikte/54569/einfuehrung
https://openknowledge.worldbank.org/handle/10986/28337  (Deutsch). 

Wittkowsky/Bernstein: Pfadfinder für den Frieden. Wie UN und Weltbank Konflikte verhindern wollen. Zentrum für internationale Friedenseinsätze 2018. URL: https://www.zif-berlin.org/sites/zif-berlin.org/files/inline-files/ZIF_kompakt_Pathways_UN_Weltbank_April2018.pdf (Deutsch). 

Ständige Vertretung der Bundesrepublik Deutschland bei den Vereinten Nationen: Krisenprävention. URL: https://new-york-un.diplo.de/un-de/themen/krisenpraevention/968864 (Deutsch). 

Das System der Vereinten Nationen. Die Hauptorgane (2019). URL: https://unric.org/de/das-un-system/ (Deutsch).

Rottmann/Li/Stoffel (Global Public Policy Institute): Follow the Money: Investing in Crisis Prevention (2021). URL: https://followthemoney.gppi.net/   (Englisch). 

Bundesministerium für wirtschaftliche Zusammenarbeit und Entwicklung: Krisenprävention.
URL:Krisenprävention | BMZ (Deutsch). 

Debiel/Fischer, Bundeszentrale für politische Bildung (bpb): Was kann europäische und deutsche Entwicklungspolitik leisten? (2002) URL: Krisenprävention in einer gewaltträchtigen Welt. Was kann europäische und deutsche Entwicklungspolitik leisten? | APuZ (bpb.de) (Deutsch). 

EU2020: Konflikte bewältigen und Krisen fördern (Die Ziele der deutschen Ratspräsidentschaft). URL: Konflikte bewältigen und Frieden fördern - EU2020 - DE (Deutsch). 

Hetterich (Peacelab.blog): Deutschland im UN-Sicherheitsrat: Krisenprävention strategisch priorisieren (2020). URL: Deutschland im UN-Sicherheitsrat: Krisenprävention strategisch priorisieren - PeaceLab-Blog (Deutsch).