forum Einsatz robuster Mandate in der Friedenssicherung

Einführung in das Thema

Einsatz robuster Mandate in der Friedenssicherung 

Trigger-Warnung bei Recherche über die benannten (historischen sowie aktuellen) Konflikte. 

Kurzzusammenfassung 

Als Reaktion auf die Genozide in Ruanda und Bosnien wurde um die Jahrtausendwende das robuste Mandat für UN-Friedensmissionen entwickelt. Missionen, die mit einem robusten Mandat ausgestattet werden, dürfen Waffengewalt nicht (wie vorher) nur zur Selbstverteidigung nutzen, sondern auch zur Verteidigung der Mission und der Zivilbevölkerung. Der Erfolg dessen ist gemischt: Die erhöhte bewaffnete Präsenz sorgt für schnelle Eingriffsmöglichkeiten, einen weiteren Genozid in Regionen mit existierender UN-Friedensmission hat es seit Einführung robuster Mandate nicht mehr gegeben.  Die Blauhelmtruppen werden jedoch von nichtstaatlichen Konfliktakteuren vermehrt als Gegner wahrgenommen und nehmen so immer mehr eine aktive militärische Rolle in den jeweiligen Konflikten ein, was Konflikte häufig weiter anheizt. Die Rolle der Vereinten Nationen als Mediatorin in Konflikten wird so auch schwieriger, da sie nicht mehr neutrale Akteurin in der jeweiligen Konfliktsituation ist. Das Gremium steht also vor der Diskussion, ob die robuste Mandatierung für Friedensmissionen sinnvoll ist, um Katastrophen zu verhindern, oder über das Ziel hinausschießt.

Einführung 

Mehr Waffen für mehr Frieden? Das ist die Frage, die dem Einsatz robuster Mandate in der Friedenssicherung zugrunde liegt. Die Genozide von Ruanda und Srebrenica Mitte der Neunzigerjahre haben die Welt in Schock versetzt. Derartige unvorstellbare Grausamkeiten, direkt unter der Nase der Blauhelmsoldaten der Vereinten Nationen, die tatenlos zusehen mussten, nur weil ihr Mandat es ihnen nicht gestattete, Waffengewalt auch zum Schutz anderer, und nicht nur zur Selbstverteidigung, anzuwenden. Man nahm sich bei den Vereinten Nationen vor, dass so etwas nie mehr geschehen dürfe - und ging in die Offensive. 

Hintergrund und Grundsätzliches

Die friedliche Beilegung von Konflikten ist eines der in Art. 1 Nr. 1 der UN-Charta festgelegten zentralen Ziele und damit der Grundbausteine der Vereinten Nationen. Hierbei obliegt zunächst immer den Konfliktparteien die Kompetenz und Verantwortung für die unmittelbare Streitbeilegung. Unter Zustimmung der Konfliktparteien können Friedensmissionen durch den Sicherheitsrat entsandt werden, die beispielsweise bei der Umsetzung von Waffenstillstandsabkommen, der geregelten Durchführung von Wahlen, oder humanitär unterstützend handeln. Die dazu unter UN-Flagge entsandten, leicht bewaffneten Truppen werden “Blauhelme” genannt. Das “klassische” Mandat für diese Friedensmissionen war lange Zeit nur eines der Friedenssicherung, nicht aber der Friedensschaffung, das heißt, dass die Friedenstruppen nicht aktiv in einen Konflikt eingreifen durften, sondern Waffen nur zur Selbstverteidigung gebrauchen durften. 

Es zeigte sich, dass die Friedensmissionen innerstaatlichen Konflikten, die nicht dem klassischen Schema des zwischenstaatlichen Konflikts entsprachen, oftmals nicht gewachsen waren. Die Friedensmissionen in Somalia (UNOSOM II), im ehemaligen Jugoslawien (UNPROFOR) und in Ruanda (UNAMIR) in den Neunzigerjahren endeten aus UN-Sicht in einem Desaster. In Ruanda und Jugoslawien kam es zu Genoziden, Somalia ist bis heute ein sogenannter “Failed State”, in dem es bis heute nicht gelang, nachhaltige, stabile staatliche Strukturen aufzubauen. In der Folge wurde das Mandat der Friedensmissionen grundsätzlich hinterfragt: Ist es in solch prekären Konfliktsituationen nicht geboten, dass die Blauhelme auch selbst aktiv in einen Konflikt eingreifen dürfen, um die Zivilbevölkerung und die Friedensmission selbst, und nicht nur ihr eigenes Leben zu beschützen? Gerade um die Zivilbevölkerung vor Kriegsverbrechen zu schützen und auch nicht gegen UN-Truppen gerichtete Gewalt zu verhindern, wurde in der Folge das “robuste Mandat” entwickelt. Grundlage hierfür war der Brahimi-Report, benannt nach seinem Autor Lakhdar Brahimi. Ist eine Mission mit einem robusten Mandat ausgestattet, dürfen die Blauhelme auch zur Verteidigung der Zivilbevölkerung und zur Aufrechterhaltung der Mission selbst Waffengewalt anwenden, die Mission bewegt sich dann also nicht mehr ausschließlich in der Sphäre der Friedenssicherung, sondern aktiv auch in der Friedensschaffung. Es geht nicht mehr nur darum, Waffenstillstands- und Friedensabkommen zu kontrollieren, sondern auch aufflammende Gewalt aktiv von Seite der Vereinten Nationen zu unterbinden.

Aktuelle Entwicklungen

Wie robuste Friedenssicherung aussehen kann, lässt sich am besten anhand der konkreten Missionen verdeutlichen. Zwei aktuelle Beispiele: In der Demokratischen Republik Kongo existiert seit 1999 die Mission de l’Organisation des Nations Unies en République Démocratique du Congo (MONUSCO), die im Rahmen des zweiten Kongokriegs von 1998-2002 gegründet wurde. Die Mission umfasst mehr als 17.000 Mitarbeitende, davon über 12.000 Soldat*innen, und ist damit eine der größten UN-Missionen. Zunächst mit einem klassischen Mandat ausgestattet, wurde dieses im Angesicht von weiter grassierender Gewalt in ein robustes Mandat umgewandelt. Die Soldaten der MONUSCO haben dabei die Mission, die Regierungsarmee militärisch zu unterstützen und gleichzeitig für den Schutz der Zivilbevölkerung zu sorgen. Konkrete Maßnahmen hierzu sind beispielsweise die Abschreckung von Rebellengruppen durch Präsenz, konkrete Antizipation von Gebieten mit erhöhtem Risiko für die Zivilbevölkerung, Begleitschutz für Bauer*innen zu Märkten, und der Kampf gegen die Straflosigkeit von Kriegsverbrechern und Kriminellen in der nationalen Gerichtsordnung. Die Maßnahmen zeigten in der Vergangenheit zwar durchaus Wirkung, dennoch ist ein dauerhafter, nachhaltiger Frieden im Kongo immer noch in weiter Ferne. Die kongolesische Regierungsarmee ist keine gut ausgebildete Berufsarmee, sondern vielmehr eine aus verschiedenen ehemaligen Rebellengruppen zusammengesetzte Truppe, in der aufgrund struktureller Organisationsprobleme, fehlender dienstlicher Überwachung sowie mangelnder Prüfung der Eignung und Geschichte der Soldat*innen Tür und Tor für Verbrechen und Menschenrechtsverletzungen geöffnet sind. Der Sicherheitsrat hat vor diesem Hintergrund das Mandat der Friedensmission auch auf den Schutz der Zivilbevölkerung vor staatlicher Gewalt ausgeweitet - eine Notwendigkeit, welcher die Kooperation mit der staatlichen Armee aber natürlich nicht vereinfacht. Die Konflikte im Kongo halten weiter an, ein Ende der gewalttätigen Auseinandersetzungen ist nicht in Sicht. Für dauerhaften Frieden hat das robuste Mandat nicht gesorgt. Umstritten ist damit weiterhin, welche Zwecke ein robustes Mandat in einer dauerhaften Krisenregion wie der DR Kongo verfolgen sollte, und ob langfristiger Frieden durch solche Mandate überhaupt erreicht werden kann. 

In Mali existiert seit 2013 die Multidimensionale Integrierte Stabilisierungsmission der Vereinten Nationen, kurz MINUSMA. Zu diesem Zeitpunkt sind weite Teile des Nordens des Landes unter der Kontrolle islamistischer sowie separatistischer Gruppen. Bereits direkt zu Beginn der Mission werden die Blauhelme zum Ziel terroristischer Angriffe, mit denen der Sicherheitsrat nicht gerechnet hatte. Verhandelte Waffenstillstände, und ein zwischenzeitlich viel Hoffnung erregendes Friedensabkommen von 2015 bezüglich der nördlichen Gebiete des Landes zwischen der malischen Regierung und Aufständischen halten nicht, da es nicht gelingt, die Gesamtheit der Aufständischen an den Verhandlungstisch zu bringen. Auf die kontinuierlichen Angriffe auf die Mission reagiert der Sicherheitsrat 2016 mit der noch robusteren Ausrichtung des Mandats und einer weiteren Bewaffnung der Truppen. Insgesamt zeigt sich hier ein düsteres Bild des Einsatzes: Bis heute sind in Mali 220 Blauhelmsoldat*innen umgekommen, es ist eine der verlustreichsten Missionen in der Geschichte der UN. 

Zwar ist MINUSMA auf dem Papier unparteiisch, durch ihr Handeln positioniert sich die Mission jedoch auf der Seiten der malischen Regierung, wodurch sie von den aufständischen Gruppen als Gegner, und nicht wie im Peacekeeping-System vorgesehen als neutrale Instanz wahrgenommen wird. Dies macht sie zur Zielscheibe für Angriffe, und macht eine nachhaltige Friedenskonsolidierung unmöglich, da sich die Aufständischen nicht mit einer parteiischen Mediatorin an einem Verhandlungstisch setzen werden. 

Der militärische Zwang von MINUSMA scheint in Mali zu einer Verschlechterung der Situation geführt zu haben, die Mission wirkt momentan aussichtslos. Durch die fehlende Möglichkeit der politischen Einflussnahme auf die Rebellen, um einen für alle Parteien zufriedenstellenden Frieden herzustellen, steht MINUSMA vor dem Scheitern. 

Probleme und Lösungsansätze

 

Robuste Friedenssicherung sieht auf dem Papier zunächst wie eine sinnvolle Reaktion auf die immer größer werdende Problematik der asymmetrischen Kriegsführung aus: Die Möglichkeiten des Schutzes der Mission und der Zivilbevölkerung werden stark ausgeweitet, mit den örtlichen und staatlichen Kräften kann auch auf militärischer Ebene (in den gesetzten Rahmenbedingungen) zusammengearbeitet werden, aufflammende Konflikte und Gewalt können effektiver unterbunden werden. Doch trotz dieser Möglichkeiten bleiben robuste Mandate in der Friedenssicherung eine Gratwanderung: Auch robuste Friedenssicherung ist noch keine Friedensschaffung, sie orientiert sich immer streng am Schutz der Zivilbevölkerung. Somit muss sich zumeist gegen eine Intervention in Gefechten entschieden werden, obwohl die theoretische Möglichkeit dazu bestünde. Das robuste Mandat bedeutet also nicht sofort den Versuch der Beendigung von Waffengewalt, sondern die Wahl der für die Zivilbevölkerung sichersten Maßnahme, wie beispielsweise Evakuation unter Sicherheit der möglichen Waffenanwendung. Wenn die Grenze zwischen Friedenssicherung und Friedensschaffung verschwimmt, eröffnet sich weiteres Konfliktpotential: Die Blauhelme könnten von Rebellengruppen als militärische Gegner wahrgenommen und gezielt angegriffen werden, was dann bei Gegenangriffen unter der Prämisse der Verteidigung eine militärische Eskalation zur Folge haben könnte - die Situation in Mali zeigt, dass erhöhte bewaffnete Präsenz eher eskalierend wirken kann. Auch kann lokale Unterstützung der staatlichen Truppen die Kompromissbereitschaft in der Konfliktlösung mindern: Legitimiert die UN-Mission durch militärische Unterstützung das politische Handeln des Staates, so könnte das wahre Ziel der nachhaltigen Friedensschaffung aufgrund mangelnden Zugehens auf Aufständische und deren Anliegen verfehlt werden. Der Friedenskonsolidierung würde so sogar entgegengewirkt. Es ist jedoch fraglich, ob eine neutralere Ausrichtung der Missionen zielführend wäre: Dass betroffene Staaten Missionen in ihrem Land zustimmen, die sie nicht offiziell unterstützen, sondern sich im Extremfall über die robuste Mandatierung gegen sie wenden könnten, ist wohl unwahrscheinlich. Zuletzt muss sich auch gefragt werden, ob die Grundsätze der Friedenssicherung bei robuster Mandatierung überhaupt noch eingehalten werden: Ein Einverständnis der Konfliktparteien ist im asymmetrischen Konflikt aufgrund struktureller Unterschiede der Parteien zumeist nur auf der staatlichen Seite vorhanden und sorgt schon vor Beginn der Mission für ein Ungleichgewicht. Bei militärischer Unterstützung staatlicher Truppen wäre auch die Unparteilichkeit des UN-Einsatzes nicht mehr gegeben - eine realpolitische Notwendigkeit oder ein Abwenden von den wichtigsten Grundprinzipien der Friedenssicherung?

Neben diesen vielfältigen prinzipiellen Problemen entstehen auch praktische Probleme durch robuste Mandatierung. Die wesentlich weiter greifenden Aufgaben einer robusten Mission müssen auch logistisch gedeckt sein: Die Truppenanzahl der Blauhelme muss hoch genug sein, und die Mission muss technisch gut ausgestattet sein. Friedensmission führen häufig in infrastrukturell wenig erschlossene Regionen, beispielsweise in der DR Kongo im Osten des Landes, in Mali im Norden, was den Einsatz erschwert und eine moderne Ausrüstung der Blauhelme unabdingbar macht. Die Mission sind häufig zahlenmäßig zu klein, und technisch zu schlecht ausgerüstet, um ihr volles Potenzial zu entfalten. Das liegt insbesondere an der sehr zurückhaltenden Unterstützung der Missionen durch die militärisch führenden Staaten der internationalen Staatengemeinschaft. Um die Zivilbevölkerung effektiv zu schützen, müssen die Missionen wesentlich besser ausgestattet werden. 

Ein hartnäckiges Problem bleiben weiterhin Menschenrechtsverletzungen im Rahmen von Friedenssicherungsmissionen. Die UN stehen in der Kritik, in ihren Missionen wie in der DR Kongo mit staatlichen Armeen zusammenzuarbeiten, die in der Vergangenheit Menschenrechtsverletzungen begangen haben. Auch gibt es immer wieder Berichte über Menschenrechtsverletzungen durch Blauhelmsoldaten, beispielsweise aus den Missionen im Kongo und in der zentralafrikanischen Republik. Inwieweit diese mit einer robusten Mandatierung zusammenhängen, ist umstritten, jedoch ist es zur Konfliktlösung unabdingbar, dass die Konflikte nicht von den Friedenstruppen weiter angefeuert werden. 

Letztlich gilt es vor dem Hintergrund der Friedenskonsolidierung, nachhaltige Lösungen für Konflikte zu finden. Dies kann immer nur über eine sozial-politisch Lösung geschehen, über die Aufarbeitung der Konfliktgeschehnisse und die Implementierung von nachhaltigen, politisch und gesellschaftlich tragfähigen Strukturen. Hierzu müssen Lösungen her, die alle Parteien eines Konflikts zufriedenstellen - eine Mammutaufgabe, bei der die UN jedoch eine entscheidende Rolle spielen können. Aber um gut vermitteln zu können, müsste man möglichst neutral sein - als neutral werden die UN jedoch zumeist nicht mehr wahrgenommen, wenn ihre Truppen bereits robust auf staatlicher Seite in einen Konflikt eingegriffen haben. Die robuste Mandatierung von Friedenssicherungsmissionen ist also eine Grundsatzentscheidung: Ist es geboten, robust in Konflikte einzugreifen, um totale Eskalationen zu verhindern? Oder befeuert das nur weiter den Konflikt, und beraubt die UN ihrer Möglichkeit, als Mediatorin für dauerhaften Frieden zu sorgen? 

Punkte zur Diskussion 

  • Ist der Einsatz robuster Mandate in der Friedenssicherung ein sinnvolles Konzept? Inwieweit sollte es hierbei möglich sein, die Grundsätze der UN-Friedenssicherung zu beugen?
  • Ist die direkte Unterstützung staatlichen Militärs im Kampf gegen gewalttätige Aufständische im Lichte des Ziels der nachhaltigen Friedenskonsolidierung sinnvoll? Oder sollten die Blauhelmtruppen komplett neutral in einem Konflikt sein, und streng nur die Zivilbevölkerung beschützen? 
  • Sollten robuste Mandate in Missionen, in denen diese sich als nicht erfolgreich in der Friedenssicherung erwiesen haben, trotzdem verlängert werden, um eventuelle Totaleskalationen von Konflikten zu vermeiden? An welchem Punkt sollten sich die UN eingestehen, dass eine Mission gescheitert ist? Oder sollte dies überhaupt geschehen? 
  • Welche Maßnahmen können ergriffen werden, um die Missionen besser auszustatten? 
  • Wie kann dafür gesorgt werden, dass Menschenrechtsverletzungen durch Blauhelmsoldaten unterbunden werden? 
  • Welche Maßnahmen müssen auf UN-Seite ergriffen werden, um bewaffnete Konflikte dauerhaft zu lösen?

Hinweise zur Recherche und weiterführende Links

Um die Hintergründe der UN-Friedensmissionen in Ruhe nachzulesen und ein gesamtheitliches Bild über die Grundlagen der Friedensschaffung, -sicherung und -konsolidierung zu bekommen, bietet sich die Internetseite der Deutschen Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN) an:
https://frieden-sichern.dgvn.de/friedenssicherung/un-friedensmissionen/

Einen umfangreichen Überblick über den Wandel vom klassischen zum robusten Peacekeeping bietet die Bundeszentrale für politische Bildung (BPB): Internationale Friedenssicherung: VN-Friedenssicherung im Wandel, https://www.bpb.de/izpb/7444/internationale-friedenssicherung?p=2

Die UN selber geben in ihrer Internetpräsenz einen guten Überblick über die verschiedenen Friedenssicherungs-Missionen: Welches Land ist wie beteiligt, wo finden die Missionen statt, wie ist die Historie, welche Statistiken gibt es: https://peacekeeping.un.org/en/where-we-operate. Diese Quelle eignet sich hervorragend, um herauszufinden, wie der Staat, den Sie vertreten, selbst an Friedensmissionen beteiligt ist. 

Begriffslexikon

asymmetrische Kriegsführung: Kriege gelten als asymmetrisch, wenn die Gegner einander als so unterschiedlich wahrnehmen, dass sie sich wechselseitig nicht mehr als symmetrische Spiegelbilder begreifen wie etwa in einem Krieg zweier Staaten. Beispiele hierfür sind Auseinandersetzungen zwischen einem Staat und einem Terrornetzwerk oder einem Imperium und einem Staat. Solche asymmetrischen Konstellationen bestimmen die große Mehrheit der Kriegssituationen im 21. Jahrhundert.

Blauhelme: Unter Flagge der Vereinten Nationen entsandte Friedenstruppen, deren Kennzeichen der blaue Helm ist. Diese setzen sich aus Soldaten der verschiedenen Mitgliedsstaaten zusammen.

Friedenskonsolidierung: Dauerhafte Implementierung von Frieden, Maßnahmen für einen Friedenszustand, der mehr als “die Abwesenheit von Krieg ist”: Aufbau demokratischer Strukturen, gesellschaftliche Teilhabe, freie Meinungsäußerung, freie Presse

Friedenssicherung: UN-Friedenssicherung versucht, den Ausbruch von Konflikten zu verhindern, greift in bestehende Konflikte ein und unterstützt den Aufbau eines stabilen Friedens nach deren Beendigung. Dies geschieht zumeist durch Entsendung von Blauhelmtruppen, die, je nach Mandatierung, diverse Aufgaben von der Durchführung von Wahlen über Wiederaufbauarbeit bis zu militärischer Unterstützung von heimischen Armeen übernehmen können.

Robustes Mandat: Mandat einer Friedensmission durch den Sicherheitsrat, bei dem die Blauhelmtruppen Waffen nicht nur zur Selbstverteidigung, sondern auch zum Schutze der Mission und der Zivilbevölkerung einsetzen dürfen. 

Quellen

Deutsche Gesellschaft für die Vereinten Nationen (DGVN): UN-Friedensmissionen. https://frieden-sichern.dgvn.de/friedenssicherung/un-friedensmissionen/

Bundeszentrale für politische Bildung (BPB): Internationale Friedenssicherung: VN-Friedenssicherung im Wandel,
https://www.bpb.de/izpb/7444/internationale-friedenssicherung?p=2

UN: Übersicht über die verschiedenen Friedenssicherungs-Missionen: https://peacekeeping.un.org/en/where-we-operate.  

Leibniz-Institut, Hessische Stiftung Friedens- und Konfliktforschung: Robustes Peacekeeping in Mali, https://www.hsfk.de/fileadmin/HSFK/hsfk_publikationen/Spotlight0219.pdf

Zeitschrift Vereinte Nationen, Christian Manahl: Friedenserhaltung im Grenzbereich, Beispielstudie DR Kongo:
https://zeitschrift-vereinte-nationen.de/publications/PDFs/Zeitschrift_VN/VN_2010/06_Manahl_beitrag_3-10_2-6-2010.pdf

DGVN: Sexuelle Gewalt: Schwere Vorwürfe gegen Blauhelme. https://dgvn.de/meldung/sexuelle-gewalt-schwere-vorwuerfe-gegen-blauhelme

Brahimi Report. A/55/305 - S/2000/809, https://www.un.org/ruleoflaw/files/brahimi%20report%20peacekeeping.pdf

Deutscher Übersetzungsdienst der Vereinten Nationen: Übersicht über die verabschiedeten Resolutionen des Sicherheitsrats und andere wichtige Dokumente zur Situation in der DR Kongo: https://www.un.org/depts/german/de/sr-drkongo.html

Deutscher Übersetzungsdienst der Vereinten Nationen: Übersicht über die verabschiedeten Resolutionen des Sicherheitsrats und andere wichtige Dokumente zur Situation in Mali: https://www.un.org/depts/german/de/sr-mali.html

 

 

 

 

 

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