Koordinierung internationaler Zusammenarbeit in der humanitären Hilfe 
 

Kurzzusammenfassung

Unter humanitärer Hilfe versteht man alle Maßnahmen, die dazu beitragen das Leid von Menschen in akuten Notlagen, Krisen, Konflikten oder Naturkatastrophen mittelfristig zu lindern, beispielsweise die Bereitstellung von Nahrungsmitteln und einer grundlegenden Gesundheitsversorgung. Solche Hilfsmissionen werden meist von nichtstaatlichen Akteuren, insbesondere Hilfsorganisationen, durchgeführt. Die Anzahl der Menschen, die auf humanitäre Hilfe angewiesen sind, steigt stetig, im vergangenen Jahr waren 15% mehr Menschen hilfsbedürftig. Ursachen hierfür sind immer mehr Naturkatastrophen und immer mehr kriegerische Auseinandersetzungen. Die Finanzierung der humanitären Hilfe erfolgt teilweise durch die Mitgliedsstaaten der Vereinten Nationen, teilweise durch Spenden der Zivilbevölkerung. Der Finanzbedarf kann meist nicht ausreichend gedeckt werden, 2021 wurden nur 46% der benötigten Gelder gesammelt. Bei den VN gibt es zahlreiche Ämter, die der Koordination der humanitären Hilfe dienen, beispielsweise das Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA). Dort wird auch der Zentralen Fond für die Reaktion auf Notsituationen (CERF) verwaltet. Die humanitäre Hilfe steht vor zahlreichen Herausforderungen, beispielsweise der unzureichenden Finanzierung, dem erschwerten Zugang zu hilfsbedürftigen Menschen, Angriffen auf Helfende und mangelhafter Koordination. Um diese Probleme zu adressieren, gab es zahlreiche Reformbestrebungen, zuletzt den „Grand Bargain“ zur Steigerung der Effizienz der humanitären Hilfe. Ein weiterer großer Fokuspunkt ist die bessere Vorsorge für Katastrophen, damit weniger Menschen auf humanitäre Hilfe angewiesen sind. Dazu gehört beispielsweise die bessere Vorbereitung der Infrastruktur auf Naturkatastrophen. Hierzu läuft das Sendai Rahmenwerk für Katastrophenvorsorge bis 2030. Die bisher eingeleiteten Maßnahmen haben nicht zum gewünschten Erfolg geführt und auch nach zahlreichen Reformen verschlechtert sich die Ausgangslage für die humanitäre Hilfe immer mehr.

Einleitung

Die Vereinten Nationen (United Nations, UN/VN) rechnen für das Jahr 2022 mit 274 Millionen Menschen, die auf humanitäre Hilfe angewiesen sind, das ist circa jeder 29. Mensch. Im vergangenen Jahr waren es noch 235 Millionen Menschen, ein Anstieg um 15%. Grund hierfür sind unter anderem die steigende Zahl von Naturkatastrophen und kriegerischen Auseinandersetzungen. Ein Beispiel hierfür ist Syrien, wo durch den seit 9 Jahren andauernden Bürgerkrieg über 11 Millionen Menschen vertrieben wurden. Für die Hilfsmaßnahmen müssen neben der Finanzierung (benötigt werden 2022 laut dem Global Humanitarian Report (GHO) rund 41 Milliarden US-Dollar) zahlreiche weitere Herausforderungen gemeistert werden, beispielsweise der Zugang zu Regionen mit hilfsbedürftigen Menschen.

Hintergrund und Grundsätzliches

Unter humanitärer Hilfe versteht man alle Maßnahmen, die dazu beitragen das Leid von Menschen in akuten Notlagen, Krisen, Konflikten oder Naturkatastrophen mittelfristig zu lindern. Zu diesen Maßnahmen zählen beispielsweise Erkundung, Rettungsmaßnahmen, Erstversorgung, medizinische Versorgung, Sicherstellung von Trinkwasser, Verteilung von Nahrungsmitteln, Zelten, Decken, Gefangenenbesuche und Kontrolle der Haftbedingungen, sowie allgemein materielle und logistische Bereitstellung und Verteilung von Hilfsmitteln.

Um die große Anzahl der hilfsbedürftigen Menschen auf der ganzen Welt unterstützen zu können, ist ein koordinierter, systemübergreifender Ansatz für effektive Maßnahmen unabdingbar. Dies gilt insbesondere bei akuten Notlagen wie bspw. Naturkatastrophen, bei denen es darauf ankommt, Betroffenen schnelle und effiziente Hilfe zukommen zu lassen sowie bei komplexen humanitären Notlagen, bei denen die Katastrophe mit einer prekären Sicherheitslage (z.B. einem Bürgerkrieg) verbunden ist. Diese Aufgabe soll federführend von den Vereinten Nationen übernommen werden: Für die Koordinierung von humanitären Hilfseinsätzen ist das Amt für die Koordinierung humanitärer Angelegenheiten (OCHA) des UN-Sekretariats verantwortlich. Aufgrund der zahlreichen beteiligten Akteure und der komplexen Situationen klappt dies jedoch nur teilweise. Unterstützt wird das Amt von der OCHA Geberunterstützungsgruppe (ODSG), deren Vorsitz die Bundesrepublik Deutschland seit 2012 führt.

Geleistet wird die eigentliche Hilfe überwiegend von nichtstaatlichen Akteuren (NA) wie „Ärzte ohne Grenzen“ oder die zahlreichen Rotkreuz- und Rothalbmondgesellschaften. Oftmals sind auch Wirtschaftsunternehmen beteiligt, die mit ihrer Expertise bspw. im Bereich Logistik oder Telekommunikation unterstützen. Wenn Hilfe durch staatliche Akteure geleistet wird, ist hieran meistens das Militär von einzelnen Staaten im Einsatz.

Als weiteres Koordinationsgremium fungiert das Inter-Agency Standing Committee (Ständiger interinstitutioneller Ausschuss, IASC). Neben den relevanten UN-Institutionen wie OCHA oder dem Hohen Flüchtlingskommissar der Vereinten Nationen (UNHCR) sind hier die großen nichtstaatlichen Akteure bzw. Hilfsorganisationen vertreten. Der Ausschuss dient somit der Koordination zwischen den VN und diesen Akteuren.

Die Finanzierung internationaler humanitärer Hilfe wird zu ca. 10% durch den vom OCHA verwalteten Zentralen Fond für die Reaktion auf Notsituationen (CERF) gedeckt. Die übrigen 90% stammen aus internationalen staatlichen Zuwendungen und privaten Spenden. Der Finanzbedarf konnte im Jahr 2021 allerdings nur zu 46% gedeckt werden, es konnte also nicht so viel Hilfe geleistet werden wie nötig. Insbesondere im Kontext der immer weiter steigenden Zahl von Menschen, die auf humanitäre Hilfe angewiesen sind, stellt dies ein Problem dar. Weiterhin hängt die Höhe der (meist für einzelne Krisen zweckgebundenen) privaten Spenden auch stark von der medialen Berichterstattung ab, kurz nach Beginn einer großen, in den Medien präsenten Krise sind viele Menschen spendenbereit. Wie bereits dargelegt, müssen die finanziellen Mittel aber über eine längere Zeit aufgebracht werden (bspw. seit 9 Jahren in Syrien). Mit der immer weiter steigenden Zahl an Krisen und begrenzten privaten finanziellen Mitteln muss hier eine neue Lösung gefunden werden.

Eine weitere große Herausforderung bei der Koordination der internationalen Hilfe liegt in der Verteilung der vorliegenden Ressourcen. Personal und Hilfsgüter sind nicht dort vorzufinden, wo sie benötigt werden. Große Transporte innerhalb kurzer Zeit abzuwickeln ist logistisch herausfordernd. Bei akut auftretenden Krisen gibt es oftmals nur begrenzte Logistikkapazitäten, beispielsweise wegen zerstörter Infrastruktur wie Straßen oder Flughäfen oder da Zugänge durch kriegerische Handlungen blockierte sind. Absprachen zwischen den verschiedenen Akteuren der humanitären Hilfe sind hier essentiell, um die begrenzten Ressourcen möglichst sinnvoll zu nutzen und beispielsweise den Gütertransport so zu priorisieren, dass die richtigen Güter zur richtigen Zeit ankommen. Menschen und Material müssen dann möglicherweise zwischenzeitlich anderweitig untergebracht werden.

Außerdem beachten Konfliktparteien vielfach nicht die Grundsätze des humanitären Völkerrechts, was den Zugang zu den hilfsbedürftigen Menschen erschwert und die Gefahr für die hilfeleistenden Personen drastisch erhöht. So wurden 2018 wurden weltweit 399 Helfende entführt, verletzt oder getötet.

Aktuelles

Die Vereinten Nationen beschäftigen sich immer wieder mit dem Thema der humanitären Hilfe. Ein Aspekt sind hierbei konkrete Lösungen und Entscheidungen für einzelne Hilfsmissionen. So ist beispielsweise die Genehmigung für den Hilfseinsatz in Syrien im vergangenen Jahr ausgelaufen und wurde mittels der Resolution S/RES/2533 (2020) erneut verlängert. Dabei gibt es immer wieder Unstimmigkeiten, da einige Staaten aus politischen oder militärischen Gründen humanitäre Hilfe behindern. Ziel ist dabei meistens, eine bessere Kontrolle über den Konflikt zu behalten. Die entsprechenden Resolutionen werden dann unter Vorwänden, z.B. angeblicher Verletzungen der Souveränität der Staaten, abgelehnt.

Außerdem gibt es zahlreiche Bestrebungen, die humanitäre Hilfe als Ganzes zu verbessern. Der Fokus lag hier in den letzten Jahren insbesondere im Bereich der besseren Vorsorge für Katastrophen, um in Zukunft dafür zu sorgen, dass weniger Menschen auf humanitäre Hilfe angewiesen sein werden. Hierfür wurde auf der dritten Weltkonferenz der Vereinten Nationen zur Katastrophenvorsorge (WCDRR) 2015 das Sendai Rahmenwerk für Katastrophenvorsorge entwickelt und von der Generalversammlung als Resolution 69/283 verabschiedet. Dabei handelt es sich um die Fortführung der Bestrebungen u.a. aus Resolution 69/219 und dem Hyogo-Rahmenaktionsplan, das Katastrophenrisiko zu senken und die Katastrophenresilienz zu erhöhen. Hierbei liegt auch im Fokus, Entwicklungsländer bei diesen Maßnahmen zu unterstützen. Nach nunmehr sieben Jahren nach Verabschiedung des Sendai-Rahmenwerks haben laut dem Sendai Framework Monitor (SFM) nur 23 von 195 Staaten begonnen, die darin genannten Ziele umzusetzen. Vollständig umgesetzt bzw. validiert wurden die Ziele in keinem einzigen Staat. Da die Laufzeit des Rahmenwerks (bis 2030) bereits zur Hälfte verstrichen ist, besteht hier dringender Handlungsbedarf. Der Fortschritt bezieht sich dabei auf im Jahre 2017 entwickelte Indikatoren, die im Rahmen der Resolution 71/276 der Generalversammlung und des Berichts A/71/644 festgelegt wurden.

Mit der COVID-19-Pandemie wurde die humanitäre Hilfe in den letzten Jahren vor ein weiteres großes Problem gestellt. In den betroffenen Regionen musste die ohnehin nur grundlegend bestehende Gesundheitsversorgung eine weit höhere Belastung tragen. Außerdem sind die Preise für benötigte medizinische Materialien (z.B. Schutzausrüstung) massiv gestiegen. Da es hier keine zusätzlichen Gelder gab, wurde die Beschaffung deutlich schwieriger. Die Verteilung von Impfstoffen über COVID-19 Vaccines Global Access (globaler Zugang zu COVID-19-Impfstoffen, COVAX) wurde ebenfalls als Teil der humanitären Hilfe durch das IASC angestoßen.

Im vergangenen Jahr hat sich auch der Bereich Humanitäre Hilfe des Wirtschaft- und Sozialrats (Humanitarian Affairs Segment, HAS) in der Resolution 2021/17 mit der Stärkung der Koordination der humanitären Hilfe befasst.

Probleme und Lösungsansätze

Ein großes Problem der humanitären Hilfe stellt die mangelnde Finanzierung dar. Wie bereits dargelegt, konnte beispielsweise im Jahr 2021 der Finanzbedarf nur zu 46% gedeckt werden. Während es mit dem CERF bereits einen gut funktionierenden Mechanismus zum Sammeln und Verteilen der finanziellen Mittel gibt, ist das Einwerben der Mittel ein mühsamer Vorgang, der jedes Jahr aufs Neue großen Aufwand erfordert. Hierfür werden meist diverse Gipfel und Konferenzen abgehalten, bei denen anlassbezogen Gelder von den Mitgliedsstaaten gesammelt werden. Einige Mitgliedstaaten stellen auch anlassunabhängig einen gewissen Betrag bereit. Die Beiträge zum CERF verteilen sich allerdings sehr ungleich auf die Mitgliedsstaaten. So tragen jährlich nur circa 50 Mitgliedsstaaten überhaupt zum CERF bei. Seit Bestehen des CERFs wurden 7,8 Milliarden US-Dollar gesammelt, wobei über 5 Milliarden US-Dollar von den 5 größten Geldgebern stammen. In diesem Kontext könnte die mangelnde Beteiligung einiger wohlhabender Mitgliedsstaaten hinterfragt werden. Wünschenswert wäre auch eine langfristig gesicherte Finanzierung, da bisher jedes Jahr neu um die benötigten Gelder gerungen werden muss. 

Neben immer mehr benötigten finanziellen Mitteln steigt auch der personelle Bedarf. Die Hilfsgüter vor Ort müssen ausgegeben werden, es werden medizinische Fachkräfte zur Aufrechterhaltung der Gesundheitsversorgung benötigt. Ein signifikanter Teil der Helfenden arbeitet dabei auf ehrenamtlicher Basis, erhält also keinen angemessenen Lohn für die geleistete Arbeit. Ausreichend hochqualifizierte Personen zu finden, die zu dieser Tätigkeit bereit sind, stellt die Hilfsorganisationen vor Schwierigkeiten. Immer häufiger werden deshalb hauptamtliche Helfende eingesetzt, dadurch steigt der finanzielle Bedarf allerdings noch weiter.

Wenn materielle und personelle Ressourcen zur Verfügung stehen, sind zahlreiche weitere Herausforderungen zu überwinden. Hierzu gehört beispielsweise der erschwerte Zugang zu hilfsbedürftigen Menschen. Dieser wird teilweise aus politischen und strategischen Motiven eingeschränkt. Die Mitgliedsstaaten könnten sich hier noch stärker gegen solche Praktiken positionieren. 

Für die Helfenden vor Ort besteht außerdem eine immer größer werdende Gefahr, angegriffen und verletzt oder getötet zu werden. Ursache hierfür sind häufig Kollateralschäden der noch laufenden Krise (bspw. durch Luftangriffe eines laufenden Bürgerkriegs) oder Unverständnis, Angst und Wut der Bevölkerung und eine Assoziation der Helfenden mit den vorherrschenden Problemen. 

In der Vergangenheit gab es bereits mehrere Versuche, die Struktur der humanitären Hilfe zu reformieren. Ziel war dabei, die Koordination der beteiligten Parteien zu verbessern und die Hilfsangebote effizienter zu gestalten. Ein Beispiel hierfür ist die Transformative Agenda (Transformative Agenda, TA), die unter anderem als Reaktion auf das Erdbeben in Haiti ins Leben gerufen wurde. Dadurch wurde unter anderem die schnelle Aktivierung von Hilfsangeboten verbessert und in verschiedenen Protokollen standardisiert. Effizienz und Effektivität der Hilfsangebote ließen im Anschluss aber immer noch zu wünschen übrig, weshalb 2016 der so genannte „Grand Bargain“ verabschiedet wurde. Hierbei handelt es sich um eine Übereinkunft zwischen den größten Geldgebern und einigen Hilfsorganisationen. Neben der Effizienzsteigerung thematisiert die Übereinkunft auch die Beteiligung der hilfsbedürftigen Menschen an der Ausgestaltung der Hilfe. Während es durchaus zu Verbesserungen in diesem Bereich gekommen ist, hat die COVID-19-Pandemie erneut gezeigt, dass die Reformen nicht den gewünschten Effekt hatten und beispielsweise lokale Organisationen nicht im geforderten Maß eingebunden wurden. Auch auf die anderen angesprochenen Probleme hat der „Grand Bargain“ keinen Einfluss.

Diskussionspunkte

Ist nach dem „Grand Bargain“ eine weitere Reform der humanitären Hilfe nötig? Wie soll mit dem mäßigen Erfolg der bisherigen Reformen umgegangen werden? 

• Wie kann die Gefahr für Helfende vor Ort reduziert werden? 
• Wie kann der Zugang zu hilfsbedürftigen Menschen sichergestellt werden? 
• Wie kann die Finanzierung humanitärer Hilfe (langfristig) gesichert werden? 
• Wie kann der Bedarf für humanitäre Hilfe in Zukunft weiter reduziert werden? 
• Wie können auch finanziell schwächere Staaten eine ausreichende Katastrophenvorsorge sicherstellen?

Hinweise zur Recherche

Der Global Humanitarian Report liefert eine gute Übersicht über die aktuellen Missionen und deren Finanzbedarf.

Eine Übersicht über die bisherigen Reformen der humanitären Hilfe und deren Probleme liefert https://reliefweb.int/report/world/rethinking-humanitarian-reform-what-will-it-take-truly-change-system. 

Weitere Probleme erläutert https://zeitschrift-vereinte-nationen.de/publications/PDFs/Zeitschrift_VN/VN_2011/Heft_2_2011/02_reinhardt_beitrag_2-11_4-4-2011.pdf.

Begriffslexikon

Katastrophenresilienz - Resilienz beschreibt den Zustand, in dem ein Problem ohne nachhaltige Schäden überstanden wird. Wenn ein Land katastrophenresilient ist, kann es auftretende Katastrophen (wie z.B. Naturkatastrophen) entweder soweit abwenden, dass keine Schäden entstehen (z.B. durch Dämme) oder die Folgen abmildern (bspw. durch soziale Maßnahmen und Wiederaufbaupläne). 

Quellen

UNOCHA: Global Humanitarian Report. 2022. URL: https://gho.unocha.org. Übersicht über die aktuelle Lage der humanitären Hilfe (en). 

Caritas: Helfer werden zur Zielscheibe. URL: https://www.caritas-international.de/wasunsbewegt/dossierthemen/humanitaere-helfer-in-gefahr/zielscheibe-humanitaere-helfer?dossier=429bc531-1348-4ba0-8536-73725f09b4ad  (Deutsch). 

UNDRR: Sendai Rahmenwerk für Katastrophenvorsorge. 2019. URL: https://www.bbk.bund.de/SharedDocs/Downloads/DE/Fremd-Publikationen/SENDAI/sendai-rahmenwerk-2015-2030.pdf?__blob=publicationFile&v=4  (de). 

UNDRR: Sendai Framework Monitor. 2022 URL: https://sendaimonitor.undrr.org/. Überblick über den Umsetzungsstandes des Sendai Rahmenwerks (Englisch). 

UN: Bericht A/71/644 über Indikatoren für das Sendai Rahmenwerk. 2016. URL: https://undocs.org/A/71/644 (en). 

UN: Resolution 71/276 der Generalversammlung. 2017. URL: https://digitallibrary.un.org/record/859424/files/A_RES_71_276-EN.pdf Resolution über den Bericht A/71/644 (en). 

UN: Resolution 2021/17 des Wirtschaft- und Sozialrats. 2021. URL: https://undocs.org/E/RES/2021/17. Thematisiert Probleme in der Koordination der humanitären Hilfe (en). 

Universität der Bundeswehr München: Helfer in Gefahr. 2020. URL: https://www.unibw.de/home/news/helfer-in-gefahr. Bericht über die Gefährdung von Helfenden in der humanitären Hilfe (de). 

IASC: Transformative Agenda. 2011. URL: https://interagencystandingcommittee.org/iasc-transformative-agenda . Maßnahmen zur Verbesserung der humanitären Hilfe (en). 

IASC: Grand Bargain. 2016. URL: https://interagencystandingcommittee.org/grand-bargain . Neuestes Maßnahmenpaket für Reformen in der humanitären Hilfe (Englisch).