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forum Rolle von Frauen im Katastrophenschutz

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Einführung in das Thema

Einleitung

Katastrophensituationen wie das Erdbeben in Haiti 2010, der Reaktorunfall in Fukushima 2011 oder die Covid-19 Pandemie ab 2020 stellen Bedrohungen für eine Vielzahl von Personen dar. Sie schaffen Situationen, in denen Menschen besonders auf die Hilfe von Staaten und Organisationen angewiesen sind. Auch durch die Klimakrise wird die Relevanz des Katastrophenschutzes weiter erhöht. Frauen spielen dabei eine größere Rolle im Katastrophenschutz, als bisher anerkannt wird. Gleichzeitig sind Frauen und Mädchen besonders gefährdet: Strukturelle Benachteiligung erschwert ihnen den Zugang zu Ressourcen, Kompetenzbildung und den Informationen, die für eine angemessene Vorbereitung auf Katastrophen und Resilienzbildung erforderlich sind. 

Hintergrund und Grundsätzliches

Ziel des Katastrophenschutzes ist es, die Risiken und Folgen von Katastrophen so weit wie möglich abzuschwächen. Als Katastrophe gilt eine Situation, in der das Leben und/oder das Wohlbefinden einer Vielzahl von Menschen durch eine Naturkatastrophe, einen Konflikt oder eine Gesundheitsbedrohung in Gefahr sind oder waren und keine sofortige und angemessene Reaktion auf die Situation erfolgt. Eine solche Katastrophensituation erfordert besondere Maßnahmen und Reaktionen: den Katastrophenschutz. Der Begriff umschreibt das Wissen und die Kapazitäten, die von Regierungen, Hilfsorganisationen, Gemeinschaften und Individuen entwickelt werden, um Katastrophen zu bewältigen. Er lässt sich in vier Phasen unterteilen: Vorbereitung, Bewältigung der Katastrophe, Nachbereitung und Vorsorge.

Im Katastrophenschutz wird eine besondere Aufmerksamkeit auf Personengruppen oder Objekte (Schutzgüter) gelegt, die aufgrund ihrer Charakteristika besonders verwundbar sind. Zu Charakteristika von Personen, die zu einer besonderen Vulnerabilität (Verwundbarkeit/ Verletzlichkeit) führen, zählen beispielsweise Geschlecht, Alter, ethnische Zugehörigkeit, Handicaps und sozio-ökonomische Stellung, durch die die Fähigkeit dieser Personen, mit einer Katastrophe und ihren Auswirkungen umzugehen, eingeschränkt wird.

Die Rolle von Frauen im Katastrophenschutz ist zweischneidig: zum einen sind sie besonders vulnerabel, zum anderen verfügen sie über potentiell sehr umfangreiche Kapazitäten zur Resilienzförderung. Resilienz bezeichnet die Fähigkeit eines Systems, Ereignissen zu widerstehen bzw. sich an diese anzupassen und dabei seine Funktionsfähigkeit zu erhalten oder möglichst schnell wiederzuerlangen. 

Die Vulnerabilität von Frauen in Katastrophensituationen

Statistisch gesehen ist die Wahrscheinlichkeit von Frauen und Kindern, bei einer Katastrophe zu Tode zu kommen, 14 Mal höher als die von Männern. Dies liegt darin begründet, dass Frauen und Männer sehr unterschiedliche Möglichkeiten haben, auf Katastrophen zu reagieren. Diese ergeben sich beispielsweise aus unterschiedlichen Rollen und Verantwortlichkeiten in der Gesellschaft: Bei der Covid-19 Pandemie kamen Frauen, weil sie mehr Care-Arbeit übernehmen als Männer, mit mehr Erkrankten in Kontakt. Auch haben Frauen und Männer häufig unterschiedlichen Zugang zu Ressourcen. Dies zeigte sich in der Covid-19 Pandemie vor allem am Zugang zu Schutzausrüstung, über die durchschnittlich weniger Frauen verfügten. Nicht zuletzt spielen rechtliche und kulturelle Angelegenheiten eine große Rolle: Bei Flutkatastrophen ist es höchst problematisch, wenn aufgrund kultureller Bestimmungen die Frau das Haus nur mit Zustimmung eines Mannes verlassen darf, da dies eine Evakuierung schwierig macht. 

Aus diesen strukturellen Ungleichheiten ergeben sich Vulnerabilitäten von Frauen in Katastrophensituationen. Sie sind zunächst schlechter auf Katastrophensituationen vorbereitet, weil sie beispielsweise weniger Zugang zu Frühwarnsystemen haben. Sie sind zudem oftmals schlechter informiert, zum Beispiel über eine Vermeidung der Ansteckung mit Corona, weil sie keinen Zugang zu Informationen haben (logistische Barrieren, Sprachbarrieren, Anaphabetismus). 

In Katastrophensituationen sind sie durchschnittlich schlechter geschützt und bekommen weniger Hilfe. Dies betrifft beispielsweise das Gesundheitssystem: Während der Covid-19 Pandemie werden viele Krankenhausplätze von Corona-Erkrankten belegt. Bei Knappheit fallen dadurch andere Leistungen wie Geburtshilfe oder Routineuntersuchungen weg oder werden weniger, wovon überdurchschnittlich viele Frauen betroffen sind. In der Covid-19 Pandemie ist auch die Gewalt gegenüber Frauen in ihrem Haushalt stark angestiegen; zudem ist es Opfern nicht mehr so einfach möglich, Tätern zu entfliehen. 

Auch werden nach einer Katastrophe häufig kurzfristig Zeltlager aufgebaut, in denen Männer und Frauen auf engem Raum leben. Diese sind inzwischen bekannt dafür, dass sie Frauen wenig Sicherheit bieten und diese häufig in Gassen oder Toilettenräumen, die sie aufgrund von biologischen oder kulturellen Gegebenheiten eher benötigen als Männer, sexueller Gewalt ausgesetzt sind. 

Nicht zuletzt sind Frauen auch deshalb besonders vulnerabel, weil sie selten an politischen Entscheidungen im Bereich Katastrophenschutz beteiligt sind. Dies führt zum einen dazu, dass die Perspektiven von Frauen auf den Bereich fehlen und ihre Probleme daher weniger bei der Formulierung von Maßnahmen beachtet werden. Zum anderen führt es dazu, dass sie ihre Lage nicht gut selbst verbessern können. 

Diese Vulnerabilitäten und strukturellen Ungleichheiten verstärken sich im Katastrophenfall selbst. Frauen, die schon vor der Katastrophe von Faktoren wie Einkommensunterschieden, einer schwächeren rechtlichen Stellung und Diskriminierung betroffen waren, sind auch in der Phase nach der Katastrophe besonders von einem erschwerten Zugang zu Hilfsmaßnahmen und anderen Ressourcen betroffen.

Die Kapazitäten von Frauen im Katastrophenschutz

Frauen sind jedoch nicht nur stärker von Katastrophen betroffen – sie sind (häufig nicht anerkannt) an allen Phasen des Katastrophenschutzes beteiligt. Frauen leisten vor allem neben der klassischen Ersthilfe umfangreiche Arbeit. Sie übernehmen überdurchschnittlich viel bezahlte und unbezahlte Care-Arbeit: So besetzten 2020 Frauen 70% der bezahlten Arbeit in Gesundheitssystemen weltweit. Auch sind sie oftmals im Wiederaufbau tätig. Hier wird auch ersichtlich, dass sich Vulnerabilitäten und Kapazitäten von Frauen im Katastrophenschutz nicht klar trennen lassen. Da Frauen in der Covid-19 Pandemie häufig über weniger Schutzausrüstung verfügten als Männer, aber direkten Kontakt zu Erkrankten hatten, waren sie aufgrund ihrer umfangreicheren Arbeit vulnerabler. 

Zudem gibt es einige Aufgaben, die Frauen im Katastrophenschutz besser übernehmen können als Männer; insbesondere, wenn es um Hilfe für von der Katastrophe betroffene Frauen geht. In einigen Kulturen dürfen Frauen beispielsweise nur mit der Zustimmung des männlichen Familienoberhauptes mit anderen Männern sprechen, während diese Zustimmung für andere Frauen nicht notwendig ist. Außerdem ist es für Opfer von sexueller Gewalt häufig einfacher, mit Frauen darüber zu sprechen als mit Männern. 

Auch im Bereich der Resilienzbildung spielen Frauen in vielen Gesellschaften eine wichtige Rolle, weil sie häufiger für die Haushaltsführung und somit Vorratshaltung verantwortlich sind. Dementsprechend können Frauen zu einer ganzheitlichen Perspektive des Katastrophenschutzes beitragen. Dadurch besteht ein großes Potential, die Maßnahmen des Katastrophenschutzes zu verbessern.

Aktuelles

Der Themenbereich gender-sensitiven Katastrophenmanagements fällt in die Kompetenzbereiche unterschiedlicher Institutionen. Auch deshalb ist die Kooperation zwischen verschiedenen Akteur*innen auf diesem Feld besonders wichtig – die bisher vergleichsweise gut funktioniert. 

Das Sekretariat der Vereinten Nationen für Risikominderung (UNDRR) hat die Aufgabe, globale und regionale Maßnahmen zur Risikoverminderung zu koordinieren und zu vereinfachen, mit dem Ziel, die Resilienz zu stärken. Dafür arbeitet das UNDRR mit Regierungen auf staatlicher und lokaler Ebene zusammen. Im Bereich der humanitären Hilfe ist der ständige interinstitutionelle Ausschuss (IASC) für die Koordination zwischen den UN-Institutionen, aber auch nach außen zu zivilgesellschaftlichen Akteur*innen verantwortlich. Der IASC hat zudem die auch im Katastrophenmanagement wichtigen Bereiche der humanitären Hilfe einzelnen UN-Institutionen zugeordnet (Cluster Approach, siehe Grafik). Zudem setzt sich UN Women stark für die Einbindung von Frauen in Katastrophenschutz ein.

Die dem Katastrophenschutz zugrundeliegenden Abkommen sind das Hyogo Framework und das Nachfolgeabkommen, das Sendai Framework. Das Hyogo Framework for Action wurde 2005 in Japan mit einer Laufzeit von 10 Jahren verabschiedet. Neben generellen Strategien und Maßnahmen zum Katastrophenmanagement und zur Resilienzbildung bekennen sich die Staaten im Hyogo Framework auch zur Notwendigkeit der Sicherstellung gleicher Möglichkeiten der Partizipation von Frauen in diesen Prozessen. Das Sendai Framework for Disaster Risk Reduction (2015-2030) enthält vier Kernaufgaben, um neue und bestehende Katastrophenrisiken zu vermeiden:  Katastrophenrisiken verstehen, Katastrophenmanagement stärken, Resilienz stärken und die Katastrophenvorbereitung verbessern, um eine effizientere Reaktion zu ermöglichen und zudem die bestehende Strukturen beim Wiederaufbau weiter zu verbessern und ihre Resilienz zu erhöhen. 

Des Weiteren erkennt das Sendai Framework die Notwendigkeit der besonderen Einbindung von Frauen, Kindern und Jugendlichen, Menschen mit Handicaps, armen Personen und weiteren Personengruppen an. Gleichwohl werden am Sendai Framework einige Punkte als unzureichend bemängelt. Speziell im Hinblick auf eine Genderperspektive fehlen konkrete Maßnahmen, die sich auf die Einbindung von Frauen und ihren Bedürfnissen fokussieren. Auf der Regionalkonferenz Asien-Pazifik zum Thema Gender und Katastrophenschutz wurden deshalb die Ha Noi Recommendations for Action on Gender and Disaster Risk Reduction verabschiedet, die die Maßnahmen um eine Genderperspektive erweitern und konkrete Maßnahmen dafür vorschlagen. 

2020 wurde die Welt von der Covid-19 Pandemie getroffen – einem Katastrophenfall ohne Präzedenz. Wie bereits illustriert ist auch in dieser Katastrophe die Rolle von Frauen zweischneidig: Zum einen sind sie vulnerabler als Männer, zum anderen agieren sie umfangreich in der Bewältigung der Katastrophe. Die Covid-19 Pandemie zeigt im besonderen Maße die dringende Notwendigkeit des Hauptausschusses auf, zu handeln.

Probleme und Lösungsansätze

Zwar werden die Leistungen und Relevanz von Frauen im Katastrophenschutz bereits in einigen Abkommen gewürdigt. Es fehlt jedoch an Maßgaben auf globaler Ebene, die die konkrete Umsetzung eines ganzheitlichen, gender-sensitiven Ansatzes beinhalten. Zentral sollten bestehende Maßnahmen umgesetzt und weitere getroffen werden, um die Vulnerabilitäten von Frauen zu verringern und ihre Kapazitäten in allen Phasen des Katastrophenschutzes zu stärken. 

2014 haben bereits mehr als 40 Staaten gender-inklusive Maßnahmen in ihren nationalen Aktionsplänen verankert und auch das UNDRR erreicht inzwischen die UN-internen Vorgaben zur Einbindung von Frauen. Die getroffenen Maßnahmen werden jedoch, teilweise aufgrund von Ressourcenmangel, bisher mangelhaft umgesetzt. Hier wären umfangreiche Problemanalysen auf Staatenebene und die Bereitstellung weiterer Ressourcen dringend nötig. 

Die Auswirkungen struktureller Ungleichheiten auf Frauen, aus denen sich ihre besondere Vulnerabilität in Katastrophenfällen ergibt, wurden bereits umfangreich beschrieben. Dem sollte der Hauptausschuss direkt begegnen. Maßnahmen sind nötig, um beispielsweise die Rolle des Gesundheitssystems in Katastrophen hervorzuheben oder Warnsysteme und Informationen allen Frauen zugänglich zu machen. Um die Katastrophenschutzsysteme der Mitgliedstaaten zu verbessern, sollten alle Entscheidungsträger*innen über die Vulnerabilitäten von Frauen besser aufgeklärt werden. 

Um Vulnerabilitäten von Frauen in Katastrophensituationen zu verringern, muss ein weiteres Problem angegangen werden. Daten über Auswirkungen von Katastrophen werden bisher nicht gender-disaggregiert (aufgeteilt nach Gender) erhoben – es wird davon ausgegangen, dass die Auswirkungen auf unterschiedliche Menschen nicht unterschiedlich sind. Dies ist aber, wie gezeigt, nicht der Fall. Eine Erhebung solcher Daten könnte also dazu führen, dass Maßnahmen und Ressourcen gezielter eingesetzt werden könnten und der Katastrophenschutz somit verbessert werden könnte.

Ein weiteres Problem im Bereich der Vulnerabilitäten ist, dass Hilfsmaßnahmen in Katastrophenfällen oftmals diskriminieren – wie die Zeitlager, die Frauen wenig schützen. Auch hier sollte bereits in der Planung des Katastrophenschutzes auf den Faktor Gender geachtet werden; gender-disaggregierte Datenerhebung ist auch hier zentral. Es gibt bereits institutionalisierte Bestrebungen, Genderperspektiven einzubinden. Ein Beispiel ist das IASC Gender Capacity Stand-by Project (GenCap) im Bereich der humanitären Hilfe. Das GenCap Projekt besteht aus einem Pool von Expert*innen, die kurzfristig entsandt werden können, um UN-Initiativen in Katastrophensituationen im Hinblick auf gender-sensitive Maßnahmen zu beraten. Solche Maßnahmen könnten verstärkt werden.

Zudem gibt es diverse Probleme im Bereich der Kapazitäten von Frauen im Katastrophenschutz, denen begegnet werden sollte, da mit der Einbindung der gesamten Bevölkerung die Qualität des Katastrophenschutzes stark verbessert werden könnte. 

Zunächst ist es wichtig, die Arbeit, die Frauen bereits im Katastrophenschutz leisten, anzuerkennen. Dies betrifft insbesondere unbezahlte Care-Arbeit. Sie in der Planung zu berücksichtigen, würde zwei Dinge ermöglichen: zum einen, dass Doppelstrukturen für bereits (unsichtbar) geleistete Care-Arbeit vermieden werden und zum anderen, dass Frauen nicht zusätzlich für Arbeit eingeplant werden, weil davon ausgegangen wird, dass sie noch nichts leisten. 

Ein weiteres Problem ist, dass Frauen bisher wenig im Katastrophenschutz direkt eingesetzt werden. Dies liegt u.a. darin begründet, dass zumindest in europäischen Staaten starke Stereotype darüber vorherrschen, wer Katastrophenschutz betreibt (der “starke Feuerwehrmann”). Diese Stereotypen müssten ausgeräumt werden, um mehr Frauen direkt einzubinden. Um Vulnerabilitäten besser zu erkennen und die Resilienz zu stärken, sollten Frauen zudem direkt an der Planung und im Entscheidungsprozess beteiligt werden. Dies könnte der Hauptausschuss empfehlen. 

Eine wichtige Rolle können zudem Trainings, auch speziell für Frauen, spielen. Beispielsweise werden in Marokko Frauen zu Natural-Resource-Managerinnen ausgebildet und im Jemen arbeiten Frauen im Bereich der Wasseraufbereitung. Diese Projekte sind jedoch nicht abschließend, weitere denkbare Maßnahmen sind beispielsweise Schulungen, Outreach-Programme und Vernetzungsangebote auf lokaler Ebene. Problematisch ist außerdem, dass oftmals weder Frauen noch Männer darüber Bescheid wissen, welche Rolle Frauen im Katastrophenschutz spielen (können). Aufklärung und Informationskampagnen könnten hier Vulnerabilitäten verringern und Kapazitäten erhöhen. 

Gerade im Bereich des Katastrophenschutzes ist die Arbeit von Hilfsorganisationen und anderen NGOs von enormer Bedeutung. Diese stellen daher auch ein großes Potential für die Einbindung von Frauen dar und können in dieser Hinsicht auch Vorbild für staatliche Strukturen sein. Die Arbeit von NGOs anzuerkennen und die Möglichkeit, staatliche Maßnahmen sinnvoll mit nichtstaatlichen Maßnahmen zu kombinieren, sind dementsprechend auch mögliche Gegenstände einer Resolution. Ziel aller Maßnahmen sollte eine Einbindung von Frauen auf allen strukturellen Ebenen (national bis lokal) und in allen Stadien des Katastrophenschutzes sein.

Punkte zur Diskussion

Der Hauptausschuss 3 sollte vor dem Hintergrund bestehender und durch die Klimakrise immer häufiger auf die Staatengemeinschaft zukommender Katastrophenfälle einen ganzheitlichen Ansatz des Katastrophenschutzes ausarbeiten, der in allen Phasen von Katastrophenschutz wirksam ist. Folgende Fragen können dabei beachtet werden: 

  • Wie kann die Umsetzung bereits bestehender Maßnahmen zur Einbindung von Frauen verbessert werden? Wie können mehr Ressourcen zur Verfügung gestellt werden? 
  • Welche Maßnahmen können getroffen werden, um die Vulnerabilität von Frauen in Katastrophensituationen zu verringern? Welche Rolle können dabei gender-disaggregierte Daten spielen? Falls sie erhoben werden sollen, wer sollte dafür zuständig sein? Die Mitgliedstaaten selbst oder die UN?  
  • Wie können Hilfsmaßnahmen in Katastrophensituationen verbessert, wie besser eine Genderperspektive einbezogen werden? 
  • Was muss getan werden, damit die Arbeit, die Frauen im Katastrophenschutz bereits leisten, besser anerkannt und in der Planung beachtet wird? 
  • Welche Maßnahmen können getroffen werden, damit mehr Frauen im Katastrophenschutz aktiv werden? Wo können Frauen besonders gut aktiv werden? Wie können bestehende Stereotype ausgeräumt werden? Welche Rolle können Trainings im Katastrophenschutz spielen? Wie kann besser über Möglichkeiten der Beteiligung von Frauen am Katastrophenschutz informiert werden? 
  • Welche Rolle können Nichtregierungsorganisationen und andere nichtstaatliche Akteur*innen spielen? 

Besonders hilfreiche Quellen 

Wichtige UN Dokumente

Quellenangaben und weiterführende Links

Bei Fragen zum Text können Sie sich gerne an Henrike Ilka unter [email protected] wenden.

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