Implementierung des UN-Migrationspakts

Kurzzusammenfassung 

Der UN-Migrationspakt (Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration, Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)) ist die erste internationale Übereinkunft zur globalen Migration. Er wurde am 2018 mit großer Mehrheit von der Generalversammlung angenommen. 

Der Pakt ist nicht rechtlich bindend, stellt aber dennoch eine Richtlinie für die Navigation der internationalen Migration dar. Die Vereinten Nationen schreiben dazu: “Er kombiniert Grundsätze, Rechte und Verpflichtungen aus bestehenden internationalen Rechtsinstrumenten und zeigt passende Praktiken in allen Bereichen der Migration auf”. 

Der Migrationspakt stellt 23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration auf. Zusätzlich werden Maßnahmenkataloge erstellt, um diese Ziele zu erreichen. Die Staaten sollen damit nationale und internationale Strategien entwickeln können. Mögliche Herangehensweisen sind dabei die Bekämpfung von Fluchtursachen und Schleusern.

Einleitung

Bereits bei der Gründung der Vereinten Nationen im Jahr 1945 befanden sich die Mitgliedstaaten in einer Situation, in der Millionen Menschen sich als Folge des zweiten Weltkrieges auf der Flucht befanden. Menschen zu helfen, die ihre Heimat verlassen mussten,ist eine Aufgabe, die die internationale Gemeinschaft schon damals nur gemeinsam bewerkstelligen konnte.

Diese bis dahin größte Fluchtbewegung wird von den heutigen Zahlen übertroffen. Ende des Jahres 2020 waren 82,4 Millionen Menschen auf der Flucht und aktuell begeben sich täglich 28.300 neue Menschen - von der Hoffnung auf Sicherheit und ein Leben in Würde getrieben - auf eine gefährliche Reise, deren Ausgang oft von Willkür und der unterschiedlichen Asyl- und Flüchtlingspolitik verschiedener Aufnahmeländer abhängt.

Um weltweit Menschen auf der Flucht eine sichere Zukunft geben zu können, beschloss die Generalversammlung, 2018 einen globalen Pakt für Flüchtlinge zu erarbeiten, in dem einheitliche Maßnahmen für die Mitgliedstaaten im Umgang mit Flüchtlingen festgelegt werden.

Hintergrund und Grundsätzliches

Der UN-Migrationspakt (Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration, Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration (GCM)) ist die erste internationale Übereinkunft zur weltweiten Migration. Er wurde am 2018 mit großer Mehrheit von der Generalversammlung angenommen. 

Der Pakt ist nicht rechtlich bindend, stellt aber dennoch eine Richtlinie für die Navigation der internationalen Migration dar. Die Vereinten Nationen schreiben dazu: “Er kombiniert Grundsätze, Rechte und Verpflichtungen aus bestehenden internationalen Rechtsinstrumenten und zeigt passende Praktiken in allen Bereichen der Migration auf”. 

Der Migrationspakt stellt 23 Ziele für eine sichere, geordnete und reguläre Migration auf. Zusätzlich werden Maßnahmenkataloge erstellt, um die Ziele zu erreichen. Die Staaten sollen damit nationale und internationale Strategien entwickeln können. Mögliche Herangehensweisen sind dabei die Bekämpfung von Fluchtursachen und Schleusern.

Inhalt des Globalen Pakts für sichere, geordnete und reguläre Migration ist eine Präambel und zehn Leitprinzipien. Die nationalstaatliche Souveränität und das Bekenntnis zur Universalität der Menschenrechte werden darin betont. Ein Katalog von 23 Zielen für eine sichere, geordnete und reguläre Migration steht im Mittelpunkt des UN-Migrationspakts. Die im Pakt umfassten Ziele sind unter anderem: 

• die Minderung der Ursachen irregulärer Migration, etwa durch die Verbesserung der Lebensbedingungen in den Herkunftsländern;
• die grenzüberschreitende Bekämpfung von Menschenschmuggel und -handel;
• die Verbesserung der Verfügbarkeit und Flexibilität der Wege für eine reguläre Migration;
• die verbesserte Kooperation im Grenzmanagement;
• die Stärkung und der Schutz von Kinder- und Frauenrechten;
• die Gewährleistung des Zugangs von Migrantinnen und Migranten zu Grundleistungen wie Gesundheitsversorgung oder Bildung.

Im Rahmen einer zwischenstaatlichen Konferenz in Marrakesch am 10.12.2018 wurde der Globale Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration (Global Compact for Safe, Orderly and Regular Migration) angenommen. Mit einer großen Mehrheit von 152 Staaten der Staatengemeinschaft am 19.12.2018 die Generalversammlung der Vereinten Nationen für den GCM. Die internationale Gemeinschaft drückt durch den GCM die gemeinsame Überzeugung aus, dass eine bessere Regelung und Ordnung der weltweiten Migration sowie eine Verbesserung der Lebensbedingungen von Migrantinnen und Migranten notwendig ist. 

Wie funktioniert die Zusammenarbeit?

Der Globale Pakt sieht Initiativen auf globaler, regionaler, nationaler und lokaler Ebene vor. Hierzu wurde ein „Migrationsnetzwerk“ vom Generalsekretär der Vereinten Nationen eingerichtet, welches die Umsetzung des Globalen Pakts unterstützt und die verschiedenen Initiativen koordiniert. Als Koordinatorin und Sekretariat des Migrationsnetzwerks fungiert die Internationale Organisation für Migration (IOM). Ziel ist auch, die verschiedenen Organisationen der Vereinten Nationen und andere Akteure zusammenzubringen. Innerhalb der Vereinten Nationen ist ein Treuhandfond geschaffen worden, aus dem die Initiativen der verschiedenen Organisationen gefördert werden.

Die Mitgliedsstaaten entscheiden innerhalb ihres Hoheitsbereichs in eigener Verantwortung und „unter Berücksichtigung der unterschiedlichen nationalen Realitäten, Kapazitäten und Entwicklungsstufen und unter Beachtung der nationalen Politiken und Prioritäten“, welche Maßnahmen und Initiativen politisch unterstützt und angewendet werden.

Weltweite Projekte und Initiativen, die die Umsetzung der Ziele des GCM in den Mitgliedsstaaten unterstützen, werden durch den Migration Multi-Partner Trust Fund (MPTF) gefördert. Die Bundesrepublik Deutschland unterstützt das Vorhaben beispielsweise seit 2019 mit knapp 12 Millionen Euro.

In einem von der Internationalen Organisation für Migration (International Organization for Migration IOM) unterstützten Prozess, wird die Umsetzung des Paktes auf regionaler Ebene überprüft. Die Staaten legen hierzu einen nationalen Bericht vor, der zum Beispiel folgende Themen behandelt: Welche Wege der legalen Migration gibt es? Wie wird die Bekämpfung des Menschenhandels geregelt? Welche Rückkehrprogramme existieren? Die regionale Überprüfung fließt in ein globales Überprüfungsforum. Ab 2022 tritt dieses alle vier Jahre zusammen. 

Aktuelles 

Am Beispiel der Türkei wird deutlich, dass eine Lösung für globale Migrationsströme notwendig ist. Die Aufnahmeinfrastruktur ist mittlerweile überlastet, da die Türkei eine große Anzahl an Flüchtlingen aufgenommen hat. Dennoch wurde im März 2016 ein Abkommen zwischen der Europäischen Union (EU) und der Türkei geschlossen, dass die Abschiebung von geflüchteten Personen zurück in die Türkei vorsieht, sofern diese die Türkei als Transitland genutzt haben. Dadurch wurden die Aufnahmelager weiter überfüllt und die Situation vor Ort verschlechterte sich stetig. 

Das scheint besonders gravierend vor dem Hintergrund, dass die Migration eines Flüchtlings unter keinen Umständen einfach in einem Flüchtlingslager enden sollte. Dennoch gibt es Beispiele von Menschen, die nach ihrer Flucht teilweise seit Jahrzehnten in Lagern leben. Und gerade überfüllte Lager und überforderte Staaten und Hilfskräfte sorgen dafür, dass dies anhaltende negative Folgen auf Millionen Menschen hat. Das zeigt sich zum einen an den direkten Auswirkungen auf die Gesundheit und das leibliche Wohl der Menschen, die von rudimentären bis gar nicht vorhandene sanitären Einrichtungen herrühren, aber auch an einer sozialen Perspektivlosigkeit.

Bei Flüchtlingslagern handelt es sich in aller Regel um Zeltstädte, die in den Grenzregionen der Aufnahmeländer zur temporären Unterbringung errichtet werden. Da aber nicht jedes Aufnahmeland sich in der Verantwortung für diese geflüchteten Menschen sieht, beziehungsweise selbst gar nicht die Ressourcen hat, teilweise bis zu einer Million Flüchtlinge zusätzlich zur eigenen Bevölkerung zu versorgen, fällt diese Arbeit oft auf Freiwillige oder Hilfsorganisationen zurück. Aber auch trotz deren Engagements reicht es in vielen Lagern nicht einmal für das Nötigste. Fließendes Wasser oder andere grundsätzliche sanitäre Einrichtungen, sowie eine ausreichende medizinische Versorgung sind selten, weshalb häufig schwere Krankheiten ausbrechen und sich schnell verbreiten.

Hinzu kommt, dass diese oft als Übergangslösung gedachten Lager für die meisten Flüchtlinge heute Alltag sind. Idealerweise hätte ein Flüchtling zwei Auswege aus so einem Lager: die Integration in Gesellschaft und Arbeitsmarkt des Aufnahmelandes oder die Rückkehr in die Heimat. Eine Rückkehr gestaltet sich in vielen Fällen schwierig, da Armut, Krieg und Vertreibung in den meisten Herkunftsländern immer noch an der Tagesordnung sind. Eine vollständige Integration in die Gesellschaft des Aufnahmelands scheitert allerdings oft an der Bereitwilligkeit des fraglichen Staates, mangelnder Rechtshilfe, die den Flüchtlingen bei oft komplizierten Einwanderungsverfahren zur Seite stehen könnte, oder an den Kapazitäten des Aufnahmelandes.

Das betrifft aber nicht nur erwachsene Flüchtlinge. Besonders jungen Menschen und Kindern muss eine Zukunft geboten werden. In Flüchtlingslagern sind aber häufig keine Schulen oder sonstige Angebote gegeben, die jungen Menschen Bildung ermöglichen oder ihnen die für eine erfolgreiche Integration nötigen Kenntnisse in der Sprache des Aufnahmelands vermitteln könnten. Die Anwesenheit von Kindern in diesen Lagern ist dabei keine Seltenheit. Über die Hälfte der Flüchtlinge weltweit (52%) sind jünger als 18 Jahre. Durch das Fortbestehen der Krise und einer Akzeptanz der Flüchtlingslager als Status Quo riskiert die Staatengemeinschaft den Verlust einer ganzen Generation an die Hoffnungs- und Perspektivlosigkeit.

Die Flüchtlinge leben abgesehen von den Gesundheitsrisiken zwar trotz Kriminalität und Rivalitäten zwischen den Geflüchteten in relativer Sicherheit innerhalb der Lager, aber ihr Dasein beinhaltet in vielen Fällen weder Arbeit oder Bildung noch sonstige Aktivitäten oder Ablenkungen, um ihren Alltag oder ihre Zukunft zu gestalten. 

Obwohl keiner Nation an dieser Stelle eine alleinige Schuld an dieser Situation zugewiesen werden kann, ist es offensichtlich, dass nationale, aber auch bi- oder multilaterale Alleingänge keine langfristige Lösung bieten können.

Probleme und Lösungsansätze

Neben regionalen und globalen Foren existiert kein genauer Zeitplan für die Umsetzung des UN-Migrationspakts. Menschenschmuggel und weitere Formen der irregulären Migration, ausgelöst durch den Drang der Menschen aus sozialen und wirtschaftlichen Gründen ihre Heimat zu verlassen, werden langfristig weiterhin bestehen. Ziel muss daher sein, die Auswirkungen und Ursachen für irreguläre Migration zu minimieren. Die Arbeit auf Basis des UN-Migrationspakts wird daher ein fortlaufender Prozess ohne festgelegtes Ende sein.

Die Rolle der Internationalen Organisation für Migration (IOM) ist kritisch zu betrachten. Einige wenige ihrer Gründungs- und wichtigsten Geberstaaten (z.B. die USA, mehrere EU-Staaten und Australien) haben sich dem Globalen Migrationspakt widersetzt. Als federführende Organisation hat die IOM eigentlich die Aufgabe, den Fortschritt der Umsetzung des Pakts zu überwachen. Jedoch wird sie auch zeitgleich der hauptsächlich durchführende Akteur der angedachten Maßnahmen werden. Dies birgt einen ernsthaften Interessenskonflikt und die Gefahr, dass der Globale Migrationspakt zum Finanzierungsinstrument der IOM wird. Da der Projektkatalog der IOM mit den im Globalen Migrationspakt vorgeschlagenen Maßnahmen genau übereinstimmen, könnten bestimmte Staaten davon abhalten, tatsächlich neue und verbesserte Maßnahmen zu betrachten und umzusetzen. Der Geist des Globalen Migrationspakts würde dadurch untergraben. 

Die IOM beantragte im Jahr 2016 die Aufnahme in die Vereinten Nationen als "verwandte Organisation". Als „verwandte Organisation“ ist die IOM im Gegensatz zu Nebenorganen (z.B. UNHCR) oder Interner Sonderorganisationen" (z.B. ILO) von der Berichtspflicht gegenüber dem UN-Generalsekretär, der Generalversammlung und dem Wirtschafts- und Sozialrat befreit. Hierdurch wird eine wirksame Überwachung der IOM, einschließlich ihrer Rolle im Globalen Migrationspakt verhindert. Zudem hat die IOM weiterhin die Autonomie über deren Finanzzuweisungen, was sich möglicherweise darauf auswirken kann, in welcher Form und welche Aspekte des Globalen Migrationspaktes umgesetzt werden. Noch entscheidender aber ist, dass der IOM als "verwandte Organisation" nicht die Aufgabe auferlegt ist, die Einhaltung einer bestimmten Konvention durch die Staaten zu gewährleisten und zu überwachen – anders als z.B. im Fall des UNHCR, der 1950 zur Vertretung und zum Schutz der Genfer Flüchtlingskonvention gegründet wurde.

Das Fehlen einer echten Überwachung der IOM und eines wirksamen Schutzes der Menschen- und Migrant*innenrechte bei der Durchführung von IOM-Projekten ist höchst nachteilig – sowohl für Migrant*innen, als auch den Globalen Migrationspakt und die Zukunft globaler Migrationspolitik im Allgemeinen. Die IOM wurde zur "UN-Migrationsbehörde" ernannt, was bedeutet, dass ihre Dienstleistungen auch als unmittelbare Antwort der UN auf Migration betrachtet werden können. Toleriert von den Vereinten Nationen, erleichtert der Globale Migrationspakt das Outsourcing von migrationsbezogenen Maßnahmen, indem er den Staaten die Möglichkeit gibt, die Maßnahmen auszuwählen, die sie ergreifen wollen und diese später beispielsweise an die IOM zu delegieren. Dies ermöglicht es den Staaten und der UN, ihren Verpflichtungen in Bezug auf Menschen- und Migrant*innenrechte nicht im gebotenen Maße nachkommen zu müssen. Unterdessen können die IOM und andere Anbieter sich darauf zurückziehen, dass sie nur Maßnahmen durchführen, die die Staaten genehmigt und finanziert haben und für die sie selbst nicht verantwortlich sind und für die sie sich folglich auch nicht zu verantworten haben. Die globale Migrationspolitik nach dem Globalen Migrationspakt und dem Zusammenschluss der IOM mit den Vereinten Nationen deutet eine auf Kontinuität setzende Fortsetzung an und lässt Zweifel an der Bereitschaft der internationalen Gemeinschaft aufkommen, verbesserte und auf die Rechte von Migrant*innen ausgerichtete Strategien und Lösungsansätze anzunehmen und zu verfolgen.

Punkte zur Diskussion

• Wie kann die erfolgreiche Implementierung des Pakts weiter vorangetrieben werden?
• Wie kann die Effektivität der bisher von Staaten oder Staatengruppen ergriffenen Maßnahmen beurteilt werden? 
• Wie können Ursachen irregulärer Migration und Schleuser bekämpft werden?
• Wie können internationale Organisationen und die Mitgliedstaaten die bestehenden Systeme und Maßnahmen verbessern?

 

Hinweise zur Recherche und weiterführende Links

Im Folgenden eine Auflistung hilfreicher Texte zur weiteren Recherche, die sich zu den bereits genannten Quellen in den Fußnoten der vorangegangenen Kapitel anbieten.

Aktuelle Informationen der Internationalen Organisation für Migration (IOM) zur Umsetzung des Global Migrationspakts: https://www.iom.int/global-compact-migration. 

UNRIC - Regionales Informationszentrum der Vereinten Nationen: Der UN-Migrationspakt – eine historische Errungenschaft: https://unric.org/de/migrationspakt/. 

United Nations Network on Migration für Follow-Up und Review des Globalen Migrationspakts: https://migrationnetwork.un.org/global-compact-migration-follow-and-review.   

Offizielle Seite der zwischenstaatlichen Konferenz in Marrakesch 2018 zur Verabschiedung des Globalen Migrationspakts: https://refugeesmigrants.un.org/. 

Umfassende Migrationsstatistiken und zuverlässige Informationen über Migrationsdaten weltweit. Migration Data Portal. GCM Development process: https://www.migrationdataportal.org/themes/gcm-development-process. 

Themenportal Migration, Flucht, Integration der Friedrich Ebert Stiftung:https://www.fes.de/themenportal-flucht-migration-integration. 

Begriffslexikon 

Irreguläre Migration: Als irreguläre Migrantinnen und Migranten (auch: undokumentierte Migranten, Papierlose oder Statuslose) werden Personen bezeichnet, die ohne Aufenthaltserlaubnis in einem Land leben, dessen Staatsangehörigkeit sie nicht besitzen. Zum Teil sind sie bereits unerlaubt in dieses Land eingereist. Zum Teil waren sie bei der Einreise aber auch im Besitz eines gültigen Visums, blieben dann aber nach Ablauf der erlaubten Aufenthaltsdauer im Land (sog. Visa Overstayer). Die häufig verwendete Bezeichnung "illegaler Migrant" bzw. "illegale Migrantin" ist missverständlich: Ein Aufenthalt kann illegal sein, ein Mensch nicht.

Quellenangaben

Auswärtiges Amt: Umsetzung des Paktes für sichere, geordnete und reguläre Migration. https://www.auswaertiges-amt.de/de/aussenpolitik/themen/migration/gcm-regionaler-bericht/2410456. 

Geiger, Martin; Koch, Martin: Die Internationale Organisation für Migration und ihre Rolle im Globalen Migrationspakt. 2021. https://www.bpb.de/themen/migration-integration/kurzdossiers/343896/die-internationale-organisation-fuer-migration-und-ihre-rolle-im-globalen-migrationspakt/.

Oltmer, Jochen: Globale Migration: Geschichte, Gegenwart, Zukunft. 2018. https://www.bpb.de/themen/migration-integration/dossier-migration/252254/globale-migration-geschichte-gegenwart-zukunft/.  

Vogel, Dieta; Cyrus, Norbert: Irreguläre Migration. 2018. https://www.bpb.de/themen/migration-integration/dossier-migration/247683/irregulaere-migration/.  

UN: Globaler Pakt für sichere, geordnete und reguläre Migration (A/RES/73/195). 19.12.2018. https://www.un.org/depts/german/migration/A.CONF.231.3.pdf.